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Le 25 mars 1998, le président Bill Clinton déplorait son impuissance face au génocide au Rwanda, en précisant qu'il n'avait pas pu à l'époque « apprécier pleinement la profondeur et la rapidité avec laquelle [les Rwandais] s'étaient engouffrés dans cette terreur inimaginable ».
Mais, plus d'un an avant le début des massacres de 1994, des officiels américains postés au Rwanda avaient été alertés des projets exterminateurs de certains extrémistes hutus vis-à-vis des Tutsis. C'est ce que révèlent des documents du Département d’État américain récemment déclassifiés et que Foreign Policy a pu obtenir grâce au Musée du Mémorial de l'Holocauste des Etats-Unis (USHMM).
En août 1992, un câble diplomatique envoyé à Washington et rédigé par Joyce Leader, chef de mission adjoint à l'ambassade des États-Unis de Kigali, faisait part de ses craintes concernant des extrémistes hutus proches du parti au pouvoir au Rwanda et promouvant l'extermination des Tutsis. Au matin d'avril 1994 qui sonna le début du massacre, peu de doutes étaient donc permis sur la réalité de la situation rwandaise.
« Nous savions très bien ce qui était en train de se passer, précisa Joyce Leader en 2014, lors d'un symposium exceptionnel rassemblant anciens responsables rwandais et décideurs internationaux afin de dresser l'inventaire du pire crime de masse que le monde avait connu depuis l'Holocauste. Il était évident qu'un massacre systématique des Tutsis était en train de se dérouler dans la région. »
Des dignitaires hutus favorables à une réconciliation avec les rebelles tutsis refusèrent de se joindre aux extrémistes hutus et au génocide qu'ils supervisaient, expliqua la diplomate. Eux aussi furent traqués et assassinés.
20.000 documents diplomatiques déclassifiés
Le câble envoyé par Joyce Leader fut l'un des documents cités dans cette commission de révision de trois jours organisée l'an dernier, sous les auspices conjoints du Centre pour la prévention des génocides de l'USHMM et de l'Institut de La Haye pour la Justice mondiale. La transcription de cette conférence – soit plus de 240 pages, et un résumé de 32 pages – a été publiée le 6 avril, jour du 21e anniversaire du début du génocide au Rwanda.
Ce nouveau document s'ajoute à une collection de plus de 20.000 documents diplomatiques déclassifiés américains, onusiens, français et belges concernant le génocide au Rwanda. La commission de révision de 2014, organisée avec l'aide des National Security Archives, suit le modèle de la série d'histoire orale de l'association, où l'on peut retrouver les transcriptions d'allocutions de l'ancien Secrétaire de la Défense américain Robert McNamara, du dirigeant cubain Fidel Castro ou des généraux soviétiques durant la crise des missiles cubains. En outre, dans les prochains jours, le groupe projette de publier davantage de câbles diplomatiques en provenance de la Maison Blanche.
Pour 40 acteurs et observateurs-clés, ce symposium fut une occasion extraordinaire d'analyser les erreurs commises à l'époque. Parmi les invités, on comptait d'anciens membres du gouvernement rwandais et des leaders de la rébellion; des diplomates et des Casques bleus belges, français et rwandais; des humanitaires, des journalistes, des universitaires et des ambassadeurs du Conseil de Sécurité de l'ONU. Quant aux responsables en poste aux États-Unis au moment des faits, ils détaillèrent par le menu la réaction américaine.
Du point de vue des envoyés de Clinton au Rwanda, la nature des événements qui allaient se dérouler dans les heures et les jours qui suivirent le 6 avril 1994, date de l'attentat contre l'avion qui transportait le président rwandais Juvénal Habyarimana et son homologue burundais, ne faisait aucun doute. Le crash de l'appareil, causé par le tir de deux missiles, allait initier le massacre de près d'un million de Tutsis et de Hutus modérés, perpétré par des extrémistes hutus, l'ethnie majoritaire du Rwanda.
Après le début des tueries, des Rwandais terrifiés quittèrent leur maison et voulurent se réfugier dans la résidence de l'ambassadeur américain, David Rawson. A ce moment-là, se rappelle Joyce Leader, un petit enfant est abattu dans le jardin de l'ambassadeur.
Joyce Leader prévient alors sa voisine, le Premier ministre rwandais Agathe Uwilingiyimana (Hutue modérée). Elle lui conseille de ne pas rejoindre la résidence du diplomate américain, car la Garde présidentielle, impliquée dans les massacres, va sans doute venir la traquer là-bas. Uwilingiyimana a été assassinée le 7 avril.
« Péchés de commission »
La conférence de 2014, organisée du 1err au 3 juin, retrace le sinistre destin du processus de paix rwandais. Les Accords d'Arusha, signés en 1993, devaient mettre fin à une guerre civile opposant un gouvernement à majorité hutue et une insurrection menée par des Tutsis postés en Ouganda.
Les coupables de l'échec de ces accords sont nombreux. Il s'agit notamment des extrémistes hutus du gouvernement désireux de saboter les efforts de paix; des rebelles rwandais et de leur offensive massive lancée dans le nord du Rwanda un an avant le génocide, qui allait faire enfler le nombre de Rwandais déplacés et offrir un creuset de radicalisation pour les recrues du nettoyage ethnique; et des diplomates internationaux s'accrochant à de faux espoirs de voir un processus de paix moribond inverser la course du Rwanda vers la guerre civile.
La notion même de démocratie a été critiquée lors de la commission, Joyce Leader soulignant que « nous devons admettre le lien entre la violence et l'apologie du changement, ou de la démocratie et de la paix dans le cas du Rwanda. Nous devons admettre les conséquences négatives qui peuvent, dans certains cas, advenir de l'apologie de la démocratisation ».
Celui qui était à l'époque l'ambassadeur du Royaume-Uni auprès de l'ONU, David Hannay, divise pour sa part les échecs en deux catégories: il y a eu ce qu'il nomme des « péchés de commission » et des « péchés par omission ».
« Les péchés de commission furent principalement l’œuvre des Rwandais eux-mêmes », précise-t-il.
« Il est vrai que nous avons été abandonnés. Mais nous avons abandonné notre propre peuple et massacré notre propre peuple, ajoute Jean-Marie Vianney Ndagijimana, ambassadeur du Rwanda en France durant le génocide. La principale responsabilité du génocide, et des crimes qui l'ont accompagné, doit nous revenir, à nous Rwandais. Nous devons admettre ce fait avant d'accuser la communauté internationale. »
Ne pas savoir, la politique de Clinton
L'indifférence des puissances extérieures, et notamment des États-Unis, a aussi été au cœur des débats.
Beaucoup de critiques ont été formulées à l'encontre de l'ONU et d'autres puissances mondiales, restées sourdes à de très clairs avertissements notifiés dès janvier 1994 et portant sur le projet d'extermination des Tutsis.
Le contenu de ce câble, rédigé par le lieutenant-général Roméo Dallaire, commandant canadien de la force de maintien de la paix des Nations unies au Rwanda, n'allait jamais remonter jusqu'au Conseil de Sécurité de l'ONU. Mais des responsables de l'ONU au Rwanda en informèrent des représentants des États-Unis, de la Grande-Bretagne et de la Belgique.
« Je n'ai jamais eu connaissance de ce fax présageant le génocide. Je ne sais pas si mes collègues du Bureau des Affaires Africaines étaient au courant », précise John Shattuck, à l'époque adjoint au Secrétaire d’État américain chargé du travail, des droits humains et de la démocratie. « Si ce fax avait été plus largement transmis au sein du gouvernement américain, il aurait permis de renforcer ceux qui tentaient de s'opposer » à la limitation des forces de maintien de la paix.
« Je pense que ce fax aurait fait la différence pour ceux qui, comme moi, cherchaient à infléchir le débat dans cette direction », ajoute-t-il.
C'est alors que Roméo Dallaire lui coupe la parole.
« Je dois réfuter cela au plus vite. Clinton ne voulait pas savoir, dit-il. Je tiens Clinton pour responsable. Il peut s'excuser autant qu'il veut auprès des Rwandais, mais il avait établi une politique très claire: il ne voulait pas savoir. »
Une opinion que fait sienne Prudence Bushnell, ancienne Secrétaire d'État adjoint aux Affaires africaines: l'administration Clinton n'accordait qu'une attention très relative aux événements rwandais qui allaient mener au génocide.
« J'étais tout en bas de la chaîne alimentaire et j'avais la responsabilité de la question rwandaise, se rappelle-t-elle. Pour vous dire combien la situation était importante aux yeux du gouvernement américain. »
Alertes ignorées avant le début des massacres
De fait, d'autres alertes allaient être ignorées ou méconnues. Dès août 1992, Joyce Leader envoie un câble à Washington mettant en garde contre un parti extrémiste local lié au président Habyarimana et poursuivant « une approche Ku Klux Klanique des relations ethniques » que « beaucoup interprètent comme un appel à l'extermination des Tutsis ».
En août 1993, Bacre Waly Ndiaye, chercheur sénégalais spécialiste des droits humains et travaillant pour l'ONU, publie un sinistre rapport alertant de projets génocidaires. Et le 25 février 1994, à la suite de la visite au Rwanda du ministre des Affaires étrangères belge, Willy Claes, son ministère envoie à l'ONU diverses instructions visant à renforcer les pouvoirs de la mission de maintien de la paix. Ce document mentionne la « possibilité d'un génocide au Rwanda […]. Il serait inacceptable que les Belges soient des témoins passifs d'un génocide au Rwanda ».
Le 6 avril, jour de l'attentat contre les dirigeants rwandais et burundais, le président français François Mitterrand entre dans le bureau d'Hubert Védrine, son ministre des Affaires étrangères, et demande:
« Vous avez entendu? C'est effroyable. Ils vont se massacrer entre eux. »
Lors de la commission, les responsables de l'ONU et les diplomates de New York affirment qu'ils n'étaient pas au courant de telles informations. Iqbal Riza, responsable de l'ONU aujourd'hui à la retraite et ancien superviseur du Rwanda pour la mission onusienne de maintien de la paix, et Colin Keating, diplomate néo-zélandais et ancien président du Conseil de Sécurité de l'ONU, déclarent n'avoir pas été mis au courant du rapport de Ndiaye.
Parallèlement, le Secrétaire général de l'ONU, Boutros Boutros-Ghali, n'allait jamais informer le Conseil de Sécurité du câble de Roméo Dallaire.
Epargner l'Amérique d'opération militaire à l'étranger
Le manque d'intérêt de l'Amérique pour le Rwanda remonte à la Guerre froide, lorsque que le Secrétaire d’État de l'époque, James Baker, ordonna des coupes budgétaires dans le Département d’État afin d'établir plus d'une dizaine de nouvelles ambassades en URSS, explique Prudence Bushnell. Le bureau des Affaires africaines avait un budget réduit aux portions congrues, et Clinton n'était que très peu intéressé par l'Afrique.
« Au début du mandat de Clinton, je ne peux pas organiser une entrevue avec un nouveau président africain, ancien militant des droits humains et démocratiquement élu, parce qu'on m'explique que le président Clinton va s'ennuyer
», précise Prudence Bushnell.
La seule initiative marquant un réel engagement des États-Unis concerne la Somalie, où le président George H.W. Bush autorise le déploiement de Marines pour permettre une campagne humanitaire d'envergure. Clinton hérite de l'opération, qui va progressivement embourber les forces américaines dans une guerre contre des milices somaliennes hostiles à une présence internationale sur leur territoire.
Le 3 octobre 1993, la mort de 18 soldats américains lors d'un raid bâclé sur Mogadiscio met l'administration Clinton sur la défensive et refroidit les ardeurs du Pentagone vis-à-vis des missions onusiennes de maintien de la paix.
Six mois plus tard, lorsque le génocide fait rage au Rwanda, la Maison Blanche finalise une directive présidentielle, la PDD-25, limitant considérablement les conditions requises pour que les États-Unis s'engagent dans de telles missions. Parallèlement, explique John Shattuck, Clinton avait les yeux tournés vers une réforme du système de santé et les élections législatives de mi-mandat – et était bien déterminé à épargner l'Amérique de toute opération militaire à l'étranger.
« Dans les faits, il s'agissait d'une camisole de force décisionnelle vis-à-vis des opérations de maintien de la paix, ajoute John Shattuck. En un sens, la PDD-25 fut l'équivalent américain du départ des troupes belges après la mort de leurs casques bleus, cela a donné un feu vert
aux planificateurs du génocide. »
Peu d'intérêt de Washington à protéger les civils
Même après le début des tueries, la Maison Blanche a davantage cherché à faire quitter le Rwanda aux Américains et aux employés de l'ONU qu'à venir en aide aux victimes rwandaises.
Thomas S. Blanton, directeur des National Security Archives et modérateur des tables rondes de 2014, explique que, en étudiant les câbles diplomatiques du Département d’État et les comptes rendus des forces militaires présentes pour gérer la crise, on voit que 80 % des discussions concernent l'évacuation des citoyens américains. Pour la majorité des 20 % restants, il s'agit de convaincre les belligérants de respecter un cessez-le-feu et de reprendre les pourparlers de paix.
L'intérêt de la Maison Blanche pour la protection des civils s'est largement limité à une seule personne, Monique Mujawamariya, une militante rwandaise des droits humains qui avait rencontré le président Clinton en décembre 1993, plusieurs mois avant le début du génocide.
« Mon dieu, c'était l'enfer sur terre et je recevais des tas de coups de fil me demandant Où est Monique?
, se rappelle Prudence Bushnell. Pendant toute la crise rwandaise, la plus grande préoccupation de la Maison Blanche concernait cette Monique. » Mujawamariya quittera Kigali par l'un des derniers transports de civils étrangers en partance du Rwanda.
Du côté de l'armée américaine, le déficit d'attention était patent. Le Département de la Défense « ne voulait pas dépenser d'argent », explique Prudence Bushnell. « Je les appelais les “non, nulle part, impossible, pas avec nos gars”. »
« On peut dire que l'attentat du 6 avril et le départ des Belges leur a donné une excuse en or pour fermer les écoutilles, dit-elle. Il s'agit d'une période très fâcheuse pour l'histoire de mon gouvernement. Je la regrette profondément, comme tout le monde ici je suppose. »
Présence minimale de Casques bleus
La mission onusienne de maintien de la paix était terriblement mal préparée face au déchaînement de violence, et les troupes gouvernementales rwandaises allaient tuer dix Casques bleus belges.
En août 1993, durant une visite préliminaire, Roméo Dallaire avait recommandé le déploiement de 8 000 Casques bleus afin de superviser un processus de paix des plus ardus. L'ONU n'en accepta que 5 000, avant que le Conseil de Sécurité de l'ONU divise encore ce nombre par deux. Environ 2 400 soldats étaient sur le terrain lorsque que les violences débutèrent.
« On m'a dit que la mission devait viser l'économie, précise Roméo Dallaire. Les Américains n'avaient pas payé [ce qu'ils devaient à l'ONU], il n'y avait pas d'argent et, dès le départ, personne n'avait vraiment d'intérêt pour cette mission. »
Au début du génocide, les États-Unis organisent une mission diplomatique visant à ramener les Casques bleus chez eux. Au départ, Washington voulait tout simplement annuler la mission. Le 15 avril 1994, Edward Walker Jr., alors représentant permanent adjoint des États-Unis auprès de l'ONU, relaye des instructions venant de Washington et allant dans ce sens.
Mais plus tard dans la journée, l'ambassadeur du Nigeria auprès de l'ONU, Ibrahim Gambari, et David Hannay, l'envoyé britannique, réussissent à convaincre la patronne de Walker, l'ambassadrice américaine auprès de l'ONU, Madeleine Albright, de changer son fusil d'épaule.
« C'est impossible, on ne peut pas faire ça, dit David Hannay à Madeleine Albright. L'idée de retirer les troupes et de laisser ces gens se faire massacrer était intolérable. J'en aurais été incapable. »
Madeleine Albright se laisse convaincre et appelle Richard Clarke, directeur du Conseil de sécurité nationale, pour qu'il modifie ses instructions. Les Etats-Unis reviennent alors sur leur décision. Le 20 avril, le Conseil adopte une résolution actant d'une présence minimale de 270 Casques bleus.
Retrait des diplomates étrangers du Rwanda
Au Rwanda, les Etats-Unis, la France et la Belgique croulaient sous les appels désespérés de Rwandais les suppliant de maintenir une présence diplomatique. Selon Roméo Dallaire, plus de 1 000 soldats d'élite étrangers furent mobilisés pour évacuer les expatriés durant le génocide. Il allait en appeler aux commandants belges et français pour qu'ils « modifient leurs ordres et [le] laissent établir une force afin de stopper les massacres et de protéger les personnes en danger, notamment à Kigali ».
« Leur réponse fut un non catégorique. »
Hubert Védrine, le ministre des Affaires étrangères de Mitterrand, affirme n'avoir pas été mis au courant de la demande de Roméo Dallaire et, « avec le recul, sans doute pouvons-nous dire que ce fut extrêmement pitoyable ». Fin juin, la France se décidera à envoyer des troupes au Rwanda, dans le cadre d'une mission d'intervention qui sauvera à l'évidence des vies. Mais la France est aussi critiquée pour avoir laissé s'enfuir une grande partie de l'armée rwandaise, un allié de longue date et dont les éléments les plus extrémistes furent les orchestrateurs des massacres.
Le Pentagone réfléchira à l'envoi d'une mission de maintien de la paix à l'extérieur du Rwanda, afin de protéger les réfugiés passant la frontière. Selon David Hannay, qui note que la plupart des gens se faisaient tuer à l'intérieur du Rwanda, la proposition fut refusée par les autres membres du Conseil de Sécurité, qui y virent « une blague ».
Le colonel Leonidas Rusatira, directeur de l'université militaire du Rwanda, exhorta les diplomates américains et européens à rester.
« Il disait que notre présence allait permettre de calmer la situation, se rappelle Joyce Leader. J'ai dû faire preuve d'une extrême fermeté et lui dire: Ce sont nos ordres, nous partons, merci de nous aider à le faire en toute sécurité.
»
Revenue à Washington, Prudence Bushnell dit avoir entendu que des Marines américains stationnés au Burundi voulaient entrer au Rwanda pour aider à l'évacuation des ressortissants américains. Ils voulaient y aller, mais « j'étais au téléphone avec mes collègues et je leur disais non, non, non, ne quittez pas l'aéroport du Burundi. Hors de question que quelqu'un abatte un hélicoptère américain
». Elle organisa alors l'évacuation des Américains par voie terrestre.
« Je n'ai pas à m'excuser, dit Prudence Bushnell. La première obligation d'un gouvernement consiste à protéger ses citoyens. »
« Nous étions terrifiés de ce qui allait arriver à nos ressortissants et nous avons agi en conséquence, dit-elle. Nous ne savions pas que nous n'allions pas revenir et aider les populations locales. Je regrette l'action de mon gouvernement concernant les citoyens rwandais, mais je ne la regrette pas concernant les citoyens américains. »
Selon le général Henry Anyidoho, officier ghanéen et second dans la chaîne de commandement de la mission de maintien de la paix de l'ONU, le retrait des diplomates étrangers du Rwanda « nous a très gravement atteints ».
« Ils sont partis trop vite, ajoute-t-il. Dès que les assassins ont su qu'il n'y avait plus aucune autorité présente, ils se sont sentis libres de faire ce qu'ils voulaient. Et nous avons été débordés, il y avait trop de vies à sauver. »
« On a eu le sentiment d'un abandon. »
