Karel Kovanda

Directeur général adjoint des Relations extérieures, Commission européenne, Bruxelles

La guerre civile au Rwanda, qui dégénéra en 1994 en un massacre de la population tutsie du pays, constituant un génocide, fut probablement le bain de sang le plus dévastateur au monde dans les années 1990. En 1994, la toute nouvelle République tchèque prit son siège en tant que membre non permanent du Conseil de sécurité des Nations unies ; Karel Kovanda était alors ambassadeur de la République tchèque. S’appuyant sur des documents internes du service diplomatique tchèque et sur ses propres notes personnelles, ainsi que sur une abondante documentation publiée, Kovanda retrace dans ce témoignage personnel l’évolution, étape par étape, de la tragédie rwandaise telle qu’elle fut perçue par lui-même et sa délégation, ainsi que la réaction tchèque à celle-ci. Il souligne à plusieurs reprises l’existence d’un déficit d’information : d’une part, les informations insuffisantes et biaisées fournies par le Secrétariat de l’ONU ; d’autre part, les informations détaillées, exactes et transmises en temps utile que sa délégation recevait des organisations non gouvernementales. Kovanda estime que, durant les premières semaines, le Conseil de sécurité consacra peut-être 80 % de son attention à la guerre civile opposant les forces gouvernementales rwandaises au Front patriotique rwandais (FPR) et 20 % à la manière de gérer la situation difficile de la MINUAR (Mission des Nations unies pour l’assistance au Rwanda), l’opération de maintien de la paix alors déployée sur le terrain au Rwanda. Ce n’est qu’après plusieurs semaines de retard que le Conseil de sécurité commença véritablement à prendre la mesure du génocide en cours — un terme que l’ambassadeur Kovanda fut le premier à employer publiquement lors d’une réunion officielle des Nations unies. Tout en se concentrant sur le Rwanda proprement dit, Kovanda explique et décrit également les mécanismes, parfois peu connus, qui jouent un rôle dans le fonctionnement quotidien du Conseil de sécurité : le rôle du Secrétariat de l’ONU, les consultations informelles, les regroupements de membres du Conseil de sécurité, etc.

Mots-clés : Rwanda, génocide, République tchèque, Conseil de sécurité des Nations unies.

Introduction

Outre ses cinq membres permanents, le Conseil de sécurité des Nations unies (CSNU) compte dix membres non permanents, élus par l’Assemblée générale des Nations unies pour une durée de deux ans — cinq une année, les cinq autres l’année suivante. À l’automne 1993, une bataille électorale serrée concerna la République tchèque : quelques mois seulement après être devenue un État indépendant (à la suite de la dissolution de la Tchécoslovaquie le 1er janvier 1993), elle briguait un siège de membre non permanent du CSNU face au Bélarus. En juin 1993, j’avais pris mes fonctions d’ambassadeur de la République tchèque et représentant permanent auprès des Nations unies, et j’étais directement chargé de notre campagne électorale.

En définitive, nous remportâmes l’élection en octobre 1993, aux côtés de l’Argentine, du Nigeria, d’Oman et du Rwanda. Ces cinq pays rejoignaient les cinq autres membres non permanents dont le mandat se poursuivait depuis l’année précédente : le Brésil, Djibouti, la Nouvelle-Zélande, le Pakistan et l’Espagne.

Beaucoup de choses ont changé dans le fonctionnement du Conseil de sécurité depuis les années 1990 : dans l’ensemble, son travail est devenu plus formalisé et davantage encadré par des procédures. Mais lorsque la République tchèque rejoignit le Conseil de sécurité en 1994, l’organisation de ses travaux relevait essentiellement de son président. Celui-ci programmait et présidait les réunions publiques et formelles que nous connaissons par la télévision.

Cependant, le président organisait également et présidait les « consultations informelles » du Conseil de sécurité. C’étaient en réalité ces consultations qui occupaient l’essentiel de son temps et exigeaient le plus d’énergie. À l’époque, elles se tenaient presque quotidiennement, parfois même plusieurs fois par jour. Elles avaient lieu à huis clos, dans une salle distincte du Secrétariat de l’ONU, inaccessible aux non-membres du Conseil de sécurité, sans parler des journalistes ou du grand public.

Or c’était précisément lors de ces consultations informelles que tout se décidait, jusqu’aux plus petits détails. Tout ce qui apparaissait ensuite lors des réunions formelles (à l’exception des déclarations nationales elles-mêmes, officiellement appelées « explications de vote ») y était préalablement convenu. C’est là que se négociait — et souvent se disputait — le texte de chaque document, parfois jusqu’à la nuance de chaque mot figurant dans les résolutions du Conseil de sécurité ou dans les déclarations présidentielles. Ces négociations étaient généralement conduites par des experts, c’est-à-dire des diplomates spécialisés dans les sujets concernés, mais il arrivait aussi que les ambassadeurs eux-mêmes interviennent directement.

Dans ce cadre, les ambassadeurs débattaient également de nombreuses questions qui n’étaient jamais évoquées publiquement. C’est là que le Conseil de sécurité accomplissait son véritable travail, tandis que les réunions formelles, hier comme aujourd’hui, ressemblaient davantage à une représentation théâtrale dont le déroulement avait été fixé à l’avance.

La présidence est exercée à tour de rôle chaque mois, selon l’ordre alphabétique anglais des noms des États. Le président occupe le siège situé à la tête de la table ovale de conférence et, le premier jour de chaque mois, les quinze membres du Conseil se déplacent d’un siège vers la droite. En décembre 1993, le siège présidentiel était occupé par la Chine. En conséquence, en janvier 1994, la présidence revint à la République tchèque nouvellement élue. Et dès ce mois de janvier, nous eûmes un avant-goût de ce qui allait se produire au Rwanda quelques mois plus tard.

Je reviendrai sur ces événements de janvier. Le chapitre décisif de cette histoire ne commença toutefois que trois mois plus tard, en avril 1994. Ce mois-là, le Conseil de sécurité était présidé par l’ambassadeur néo-zélandais Colin Keating.

La MINUAR

Au cours de la première semaine d’avril, nous étions occupés par les situations en Bosnie-Herzégovine, sujet permanent à l’ordre du jour du Conseil de sécurité, ainsi que par des questions concernant la Géorgie, l’Irak, le Salvador, Israël et les relations entre la Libye et le Tchad. Parmi les nombreux dossiers figurait également celui du renouvellement du mandat d’une des nombreuses opérations de maintien de la paix déployées par l’ONU dans diverses régions du monde : la Mission des Nations unies pour l’assistance au Rwanda (MINUAR).

Une guerre civile opposant diverses factions faisait déjà rage au Rwanda depuis plusieurs années.2 À l’automne 1993, le Conseil de sécurité décida de mettre en place cette opération de maintien de la paix, chargée de superviser la fragile trêve conclue entre les belligérants. Le Conseil avait approuvé sa création le 5 octobre 1993 par sa résolution n° 872.3

La MINUAR avait pour mission de favoriser le rapprochement des parties en conflit. L’une d’elles était constituée des institutions gouvernementales rwandaises, dirigées par le président Juvénal Habyarimana, ainsi que de leurs forces armées, militaires et paramilitaires. La plupart de leurs membres étaient hutus. Elles étaient opposées au Front patriotique rwandais (FPR), composé principalement de membres de la minorité tutsie.4

Le noyau dur du FPR était formé de Tutsis qui avaient fui le Rwanda vers l’Ouganda voisin en 1959, lorsqu’une précédente vague de massacres interethniques avait frappé le pays. Néanmoins, en 1993, sous la pression de la communauté internationale, les deux parties étaient parvenues à signer une série d’accords connus sous le nom d’Accords d’Arusha (du nom de la ville tanzanienne où ils furent signés).5

La MINUAR devait veiller à la mise en œuvre effective de ces accords.

La mission n’était pas très importante en effectifs et ses membres étaient légèrement armés ; son mandat était relativement faible. Tout cela découlait de l’analyse du Secrétariat de l’ONU (partagée à l’époque par le Conseil de sécurité), selon laquelle le plus difficile consistait à amener les parties à conclure un accord ; sa mise en œuvre ne devait pas poser de problèmes majeurs.

Mais quelques mois seulement après avoir autorisé la création de la MINUAR, nous débattions déjà de la question de savoir si son mandat devait être renouvelé et dans quelles conditions.

Les discussions sur le renouvellement d’un mandat obéissaient à un schéma bien établi : fallait-il accepter une prolongation courte ou longue ? Devait-on menacer de mettre fin à l’opération si les parties refusaient de coopérer ?

Le Secrétariat de l’ONU recommandait une prolongation de six mois, mais les États-Unis, par exemple, souhaitaient l’extension la plus courte possible : un mois leur aurait convenu, peut-être deux ; à défaut, trois. Il fallut de longues négociations pour que le Conseil de sécurité parvienne finalement à s’accorder, dans sa résolution 909 (1994),6 sur une prolongation de quatre mois, assortie d’une clause prévoyant qu’au bout de six semaines, nous réévaluerions l’évolution de la situation dans le pays.

Nous étions le 5 avril 1994.

Le crash aérien

Pour le Conseil de sécurité dans son ensemble — et cela était particulièrement vrai des États-Unis — la question des opérations de maintien de la paix (OMP) était fortement influencée par un grave échec survenu en Somalie. En octobre 1993, soit environ six mois avant les événements que je m’apprête à raconter, les États-Unis y avaient perdu dix-huit soldats, et toute la nation avait été bouleversée par les images télévisées montrant leurs corps traînés dans les rues de Mogadiscio sous les acclamations de la foule.

À partir de ce moment, les États-Unis se montrèrent particulièrement prudents à l’égard des opérations de maintien de la paix en général, et plus encore de celles auxquelles ils participaient eux-mêmes. Le débat suscité par la Somalie aboutit à Washington à la directive présidentielle n° 25, qui définissait la politique américaine en matière d’OMP et énonçait les critères devant guider la décision de soutenir ou non telle ou telle opération du Conseil de sécurité, ainsi que d’y participer ou non.7

Madeleine Albright a écrit que son objectif était de « placer fermement l’Amérique du côté du renforcement des opérations de maintien de la paix des Nations unies », mais « en comprenant que (…) nous rendrions désormais la chaîne de commandement plus claire et exigerions que ces missions soient (…) précédées d’une période substantielle de consultations avec le Congrès ».8

Le Rwanda allait finalement constituer le test de la solidité de cette politique. Le 6 avril, soit un jour seulement après la conclusion des négociations sur le renouvellement du mandat de la MINUAR, la nouvelle d’une catastrophe survenue à l’aéroport de Kigali, la capitale rwandaise, parvint au Conseil de sécurité.

Deux présidents périrent dans un accident d’avion : Juvénal Habyarimana, président du Rwanda, et Cyprien Ntaryamira, président du Burundi.

Les circonstances demeuraient obscures : l’avion s’était-il écrasé ou avait-il été abattu ? S’agissait-il d’un accident ou d’un attentat ? Pour une personne toutefois, la réponse était parfaitement claire avant même l’ouverture d’une enquête : le représentant permanent du Rwanda auprès des Nations unies, l’ambassadeur Jean-Damascène Bizimana.

Par coïncidence, le Rwanda, tout comme la République tchèque, était un nouveau membre du Conseil de sécurité, alors même que le pays était plongé dans la guerre civile et faisait l’objet d’une attention soutenue du Conseil. Bizimana n’avait aucun doute — et ne cachait nullement son opinion — : ce qui s’était produit était un acte de terrorisme dont le FPR était le principal responsable. L’ambassadeur français Jean-Bernard Mérimée soutint lui aussi dès le premier instant qu’il s’agissait d’un attentat.

(À ma connaissance, l’identité des véritables responsables du crash n’a jamais été établie avec certitude, même si la responsabilité du FPR ne peut être exclue.)

L’information

Le Conseil de sécurité reçoit ses informations du Secrétariat des Nations unies, l’appareil administratif installé dans l’immense bâtiment que tout le monde reconnaît sur les photographies comme étant le siège principal de l’ONU à New York, dirigé par le secrétaire général des Nations unies (SGNU).

Au moment des faits, cette fonction était occupée par l’Égyptien Boutros Boutros-Ghali. Le Secrétariat, à son tour, reçoit des rapports de ses propres représentants sur le terrain.

Les informations ainsi recueillies sont synthétisées dans les rapports officiels du secrétaire général, qui constituent la base de toute discussion du Conseil de sécurité, quel que soit le sujet ou le territoire concerné.

À l’époque critique, deux personnes au Rwanda relevaient directement du secrétaire général.

La première était son représentant spécial (RSSG), c’est-à-dire le plus haut responsable civil de l’ONU dans le pays : Jacques-Roger Booh-Booh, ancien ministre des Affaires étrangères du Cameroun.

Je ne l’ai jamais vraiment connu. Il ne vint jamais à New York pour présenter personnellement ses rapports au Conseil de sécurité, contrairement à la pratique habituelle des autres représentants spéciaux à travers le monde. J’avais toutefois entendu dire qu’il entretenait des relations d’amitié étroites avec le président Habyarimana, ce qui pouvait légitimement soulever des interrogations quant à son impartialité.

Le second responsable était le général canadien Roméo Dallaire, commandant de la MINUAR.9

C’est donc à partir des informations fournies par ces deux responsables que le Secrétariat préparait ses rapports sur le Rwanda, lesquels servaient ensuite de fondement aux délibérations du Conseil de sécurité.

La délégation tchèque, comme celles de nombreux petits pays, ne disposait en réalité d’aucune autre source d’information que ces rapports. Notre ambassade la plus proche se trouvait alors — et se trouve encore aujourd’hui — au Kenya, et les diplomates tchèques qui y étaient affectés avaient peu d’occasions, voire peu de raisons, de rendre compte directement de la situation au Rwanda.

Bien entendu, les grandes puissances disposaient de sources complémentaires indépendantes des notes du Secrétariat. Parmi les membres du Conseil de sécurité, les États-Unis et la France possédaient notamment leurs propres ambassades à Kigali.

Les premiers contacts tchèques avec le dossier

Du point de vue tchèque, les opérations de maintien de la paix revêtaient une importance particulière lorsqu’elles impliquaient nos propres soldats ou observateurs.

Or, même si, durant les années 1990, du personnel tchèque avait été déployé dans plusieurs pays africains — notamment en Angola, au Mozambique, au Libéria et en Somalie — aucun militaire tchèque ne participait à la MINUAR.

Le Rwanda se situait à la périphérie des intérêts tchèques : nous n’y avions ni intérêts historiques, ni intérêts économiques, ni personnels nationaux engagés.

Je ne comprenais d’ailleurs pas très bien la situation rwandaise. Après tout, plusieurs guerres civiles faisaient alors rage en Afrique.

Pourtant, ma toute première intervention publique au Conseil de sécurité porta précisément sur ce sujet, puisque, en janvier 1994, le Conseil examinait déjà une première prolongation du mandat de la MINUAR.

Cette question était relativement étrangère à la République tchèque et, personnellement, je ne l’avais pas étudiée avec beaucoup d’attention.

En relisant aujourd’hui les déclarations des autres membres du Conseil,10 on a le sentiment que personne — certainement pas moi — ne pressentait les horreurs qui allaient s’abattre sur le pays trois mois plus tard.

Avant de prendre la présidence du Conseil en janvier, j’avais suivi la coutume consistant à consulter individuellement chacun des autres membres afin de connaître leur appréciation des principaux foyers de crise dans le monde.

Concernant le Rwanda, j’avais ainsi rapporté :

« Selon la plupart des délégations, le processus de paix progresse plutôt bien. Le Nigeria voit des signes positifs qui offrent une chance de résoudre le conflit sans retard majeur et même de le retirer totalement de l’ordre du jour du Conseil. »11

Les signes avant-coureurs

Pourtant, certains observateurs extérieurs au circuit du Conseil de sécurité avaient déjà de sérieuses inquiétudes.

L’un d’eux était Claude Dusaidi, représentant du FPR auprès des Nations unies, qui parcourait les couloirs de l’Organisation pour exposer sa vision des événements à quiconque acceptait de l’écouter.

Dès le 7 janvier, il me rendit visite, non pas tant parce que j’étais l’ambassadeur tchèque — nous étions bien trop insignifiants pour cela, surtout dans les affaires rwandaises — mais parce que j’occupais alors la présidence mensuelle du Conseil de sécurité.

Il m’expliqua que l’application des Accords d’Arusha était menacée.

Le président Habyarimana avait notamment refusé de constituer le gouvernement de transition prévu pour décembre 1993 et avait au contraire préparé une liste composée exclusivement de ses propres partisans, sans tenir compte des autres forces politiques.

J’informai le ministère tchèque des Affaires étrangères ainsi que mes collègues du Conseil de sécurité de cette visite. De manière informelle, je fis également circuler la lettre que Dusaidi m’avait remise en distribuant simplement des copies autour de la table.12

Une autre personne nourrissait des inquiétudes bien plus graves — ou plutôt disposait d’informations alarmantes : le général Dallaire.

Le 11 janvier 1994, il envoya de Kigali un télégramme devenu célèbre, dans lequel il rapportait les révélations d’une de ses sources : des milices paramilitaires hutues accumulaient des armes et établissaient des listes de Tutsis afin de les éliminer le moment venu.

Dallaire demandait l’autorisation d’intervenir, notamment pour saisir les dépôts d’armes illégaux.13

Le Conseil de sécurité n’eut jamais connaissance de ce télégramme.

Et le Secrétariat de l’ONU n’autorisa pas Dallaire à agir.

Une parenthèse : l’histoire du télégramme Dallaire

Le télégramme Dallaire est généralement considéré comme un moment décisif, une occasion manquée pour la communauté internationale de prévenir la catastrophe rwandaise.

Si seulement nous l’avions su…

Au fil des années, de nombreux journalistes m’ont demandé si le Conseil de sécurité aurait agi différemment s’il avait été informé.

Même si ce type d’histoire contrefactuelle est souvent stérile, on peut au moins affirmer ceci : si le Conseil avait eu connaissance de ce télégramme, il aurait eu une chance d’agir.

Au moins une chance.

Mais le Conseil de sécurité n’en eut jamais connaissance.

Le télégramme connut ensuite un destin singulier.

Le Secrétariat — qu’il s’agisse du Département des opérations de maintien de la paix dirigé par Kofi Annan ou du Département des affaires politiques dirigé par le Britannique Marrack Goulding — sous-estima manifestement sa portée et ne le transmit pas au Conseil de sécurité.14

Boutros Boutros-Ghali écrivit plus tard :

« De telles situations et de tels rapports alarmants en provenance du terrain, bien qu’examinés avec le plus grand sérieux par les responsables des Nations unies, ne sont pas rares dans le contexte des opérations de maintien de la paix. »15

Bien plus tard toutefois, après la catastrophe, le Secrétariat sembla prendre conscience qu’il aurait peut-être dû informer le Conseil.

Dans la préface du recueil documentaire des Nations unies consacré au Rwanda, Boutros-Ghali affirma que son conseiller spécial, Chinmaya Garekhan, avait informé le Conseil de sécurité le 12 janvier des rapports reçus de la MINUAR.16

Cette affirmation me surprit. J’avais présidé le Conseil à cette époque et j’étais persuadé que je me serais souvenu d’une discussion portant sur un tel télégramme, ou même d’une simple information à son sujet, d’autant plus que ma rencontre avec Claude Dusaidi quelques jours auparavant m’avait sensibilisé à la question rwandaise.

En décembre 1995, alors que mon mandat au Conseil de sécurité touchait à sa fin, j’écrivis donc une lettre au secrétaire général. Je lui indiquais que mes souvenirs des événements étaient différents et lui demandais comment expliquer de telles divergences concernant les circonstances de ce télégramme fatidique.

Le secrétaire général m’invita à une réunion, mais maintint sa version des faits. M. Garekhan, cet Indien qui représentait régulièrement le secrétaire général lors des consultations informelles du Conseil de sécurité et transmettait en son nom les informations au Conseil, était également présent.

Il fit valoir que « pour le meilleur ou pour le pire, aucun compte rendu n’est rédigé lors des consultations informelles », de sorte qu’il n’était plus possible d’établir avec certitude ce qui s’était réellement passé.

Nous finîmes par convenir de ne pas être d’accord et nous contentâmes de constater que nos souvenirs divergeaient.17

Or, des comptes rendus des consultations du Conseil de sécurité existent bel et bien.

Il est de notoriété publique que le secrétaire général fait rédiger par ses collaborateurs des procès-verbaux assez détaillés et sans complaisance : si quelqu’un formule une remarque stupide, c’est ainsi qu’elle est consignée.

Ces documents demeurent toutefois strictement confidentiels et sont réservés au secrétaire général et à son entourage immédiat. Ils ne franchissent que rarement ce cercle restreint de responsables onusiens.18

Ainsi, lorsque Garekhan affirmait devant moi qu’il n’existait aucun compte rendu, il n’était pas entièrement sincère sur ce point.19

Quant au fond de l’affaire, lorsqu’une commission indépendante examina l’échec du Conseil de sécurité au Rwanda, elle reprocha précisément au Secrétariat de ne pas avoir informé le Conseil du contenu de ce télégramme.20

On peut naturellement se demander comment le Secrétariat lui-même percevait la situation au Rwanda.

Comme je l’ai indiqué plus haut, il recevait deux séries de rapports : ceux du général Dallaire et ceux du représentant spécial du secrétaire général.

Lorsque ces deux canaux de communication divergeaient — ce qui, semble-t-il, arrivait assez fréquemment — le Secrétariat et le secrétaire général avaient tendance à privilégier l’analyse de « leur » homme sur place.

Lors d’un entretien personnel que j’eus avec le général Dallaire en avril 2004, celui-ci me déclara :

« Ils me considéraient simplement d’abord comme un militaire, ensuite comme quelqu’un qui se trouvait en Afrique pour la première fois et qui ne comprenait rien à ce qui s’y passait. »

Les massacres au Rwanda et l’incertitude du Conseil de sécurité

Revenons aux événements d’avril 1994.

Dès que les deux présidents périrent dans le crash de leur avion, une vague effroyable de massacres de Tutsis éclata dans tout le Rwanda.

Elle n’était ni spontanée, ni accidentelle, ni chaotique.

Il s’agissait d’une campagne de meurtre systématique, minutieusement préparée à l’avance.

Comme le général Dallaire l’avait annoncé, les tueurs utilisaient des listes de noms, d’adresses et même les numéros d’immatriculation des véhicules appartenant à des Tutsis, ainsi que les armes que les milices hutues accumulaient depuis un certain temps.

Les comportements les plus atroces furent le fait de la Garde présidentielle ainsi que de certaines milices et groupes organisés, parmi lesquels les tristement célèbres Interahamwe.

Moins de vingt minutes après le crash, les routes de Kigali furent bloquées.

Les membres des Interahamwe contrôlaient les papiers d’identité de tous les passagers des véhicules. Ceux dont les documents portaient la mention « Tutsi » étaient extraits des voitures puis immédiatement exécutés.

Plusieurs milliers de Tutsis furent assassinés au cours des toutes premières heures.

Comme le monde allait bientôt l’apprendre avec horreur, cette vague de massacres — que les responsables hutus appelaient simplement le « travail » — se poursuivit sans interruption pendant des jours puis des semaines.

Elle fut puissamment alimentée par les émissions incendiaires de la Radio-Télévision Libre des Mille Collines.

Les Tutsis étaient les principales victimes, mais, surtout durant les premiers jours, de nombreux responsables politiques hutus modérés furent également assassinés, notamment ceux qui devaient participer au gouvernement prévu par les Accords d’Arusha, y compris la future Première ministre, Agathe Uwilingiyimana.

Dans le même temps, la ligne de front de la guerre civile se remit en mouvement.

Le FPR n’avait évidemment aucune intention de rester les bras croisés ni de respecter le cessez-le-feu prévu par les Accords d’Arusha alors que des Hutus armés massacraient leurs compatriotes tutsis.

Dans un rapport adressé à Prague, je qualifiai l’activation des forces tutsies supposées démilitarisées de « très préoccupante »,21 ce qui montre à quel point je comprenais encore mal la situation dans les premiers jours.

Le 7 avril, le Conseil de sécurité adopta une déclaration présidentielle22 élaborée conjointement par la France et les membres non alignés du Conseil.

Cette déclaration exprimait son « regret » à la suite du crash aérien et des « violences qui s’ensuivirent ».

Elle « condamnait fermement » les attaques dirigées contre des responsables gouvernementaux, contre « de nombreux » civils et, « en particulier », contre le personnel des Nations unies.

Elle appelait toutes les parties à « maintenir les positions qu’elles occupaient avant l’incident » — c’est-à-dire avant le crash — et, « en particulier », à respecter le cessez-le-feu.

Ces dernières formulations visaient le FPR et les Tutsis ; à l’époque, je ne m’en rendais absolument pas compte.

Au cours des jours suivants, le Conseil de sécurité se réunit encore et encore, sans parvenir à comprendre ce qui se passait réellement.

Le 8 avril, je transmis à Prague une information émanant du Secrétariat : « la situation est confuse ».23

Le Conseil de sécurité ne comprenait pas la situation rwandaise — ou ne voulait-il pas la comprendre ?

Le Secrétariat transmettait peu d’informations.

Les grandes puissances occidentales semblaient n’accorder qu’un intérêt limité au Rwanda.24

Pourtant, il ne fait guère de doute qu’elles disposaient déjà de leurs propres sources d’information. Deux d’entre elles possédaient des ambassades à Kigali et le Secrétariat avait communiqué le contenu du télégramme Dallaire à la France, aux États-Unis et à la Belgique — mais à eux seuls.

J’avais le sentiment très net que le Conseil de sécurité avançait sans direction.

Habituellement, le rôle de guide intellectuel du Conseil — celui qui était capable de « voir au-delà du prochain virage » — était joué par l’ambassadeur britannique Sir David Hannay.

Cette fois, toutefois, il disposait de très peu d’éléments. J’appris plus tard d’un responsable du Foreign Office qu’il ne recevait pratiquement aucune instruction de Londres (le Royaume-Uni n’avait d’ailleurs jamais eu d’ambassade à Kigali avant août 1994), sinon celle de suivre la ligne diplomatique française.

Il semblait que les membres permanents du Conseil cherchaient à éviter autant que possible la question des massacres, comme s’ils ne voulaient pas se compromettre.

Après tout, pouvait-on considérer qu’il s’agissait d’une affaire intérieure plutôt que d’un conflit international ?

Or les affaires intérieures, les guerres civiles, les conflits tribaux, les épurations ethniques, les dictatures ou les violations massives des droits fondamentaux ne relevaient pas, en principe, du mandat du Conseil de sécurité.

Le Conseil était chargé de la paix et de la sécurité internationales ; ce qui ne présentait pas de dimension internationale n’avait pas réellement sa place à son ordre du jour.

Pourtant, une préoccupation dominait nos discussions : non pas le massacre des Tutsis, mais le sort des étrangers présents au Rwanda et l’avenir de la MINUAR.

Durant les premières heures du bain de sang, des unités déchaînées de l’armée gouvernementale rwandaise assassinèrent également dix parachutistes belges chargés de protéger la future Première ministre.

Dès lors, « nos garçons » se trouvaient manifestement en danger, et la MINUAR, avec ses effectifs réduits, son armement léger et son mandat limité, était pratiquement impuissante.

Que fallait-il faire ?

Renforcer la MINUAR ? La retirer ? Réduire encore ses effectifs ?

Tandis que la France dépêchait une mission destinée à évacuer les ressortissants étrangers — sans faire le moindre effort pour protéger ses collaborateurs tutsis ou les personnes qui lui étaient proches — le Conseil de sécurité consacrait d’innombrables heures à débattre du problème de la MINUAR.

Et c’était effectivement un problème.

La MINUAR était une opération de maintien de la paix dont les soldats avaient reçu délibérément un mandat faible et n’étaient que légèrement armés.

Il leur aurait été extrêmement difficile de se défendre contre des groupes de tueurs hutus déchaînés, probablement sous l’emprise de drogues.

De plus, la mission était profondément traumatisée par l’assassinat des dix soldats belges.

La MINUAR se trouvait paralysée.

La MINUAR était effectivement confrontée à un problème majeur : il s’agissait d’une opération de maintien de la paix dont les soldats avaient délibérément reçu un mandat limité et n’étaient équipés que d’armes légères.

Il leur aurait sans doute été difficile de se défendre contre des groupes de miliciens hutus meurtriers, déchaînés et probablement sous l’emprise de drogues.

De plus, la MINUAR était paralysée par le sort de ses camarades belges assassinés.

Le retrait belge

Cet épisode constitua également le point de départ de l’évaluation tchèque de la situation.

À la suite des pertes subies, la Belgique décida, le 12 avril, de retirer l’intégralité de son contingent de la MINUAR. Les soldats belges étaient les mieux entraînés et les mieux équipés de la mission.

Je reçus alors un appel de Prague du Dr Ivan Bušniak, qui avait repris mon ancien poste de directeur général des relations bilatérales avec l’Europe et l’Amérique du Nord.

Il m’apprit que M. Willy Claes, ministre belge des Affaires étrangères, avait téléphoné au ministère tchèque des Affaires étrangères et s’était finalement entretenu avec Ivan — par hasard, ni le ministre tchèque ni aucun de ses adjoints n’étaient disponibles à ce moment-là.

Claes l’informa du retrait belge et recommanda également le retrait de l’ensemble du contingent de la MINUAR.

Ivan fut surpris qu’un ministre des Affaires étrangères s’abaisse à discuter avec un « simple » directeur général, fonction située deux échelons hiérarchiques en dessous de la sienne.

Mais cela montrait précisément l’importance que Claes attachait à cette conversation.

J’appris plus tard qu’il avait également appelé l’Argentine (autre membre non permanent du Conseil de sécurité) et je soupçonne qu’il contacta en réalité l’ensemble des membres du Conseil.

Du point de vue tchèque, l’opinion de la Belgique revêtait une importance capitale : l’ancienne puissance coloniale entretenait avec le Rwanda des liens innombrables.25 Qui pouvait mieux comprendre la situation du pays que la Belgique ?

J’eus alors le sentiment que nous ne pouvions guère faire mieux que suivre ses conseils.

Ce n’est que plus tard que je compris que la préoccupation principale de la Belgique n’était ni le Rwanda ni la MINUAR, mais plutôt la volonté de masquer le retrait précipité de son propre contingent et l’affaiblissement qui en résultait pour la mission.

Les groupes de membres du Conseil de sécurité

La situation était encore compliquée par la présence du Rwanda lui-même au sein du Conseil de sécurité.

Le simple fait que le Rwanda ait été élu au Conseil — ou même qu’il ait présenté sa candidature — paraissait étrange compte tenu de la guerre civile qui ravageait le pays et dont le Conseil était directement saisi.

Mais c’est ainsi que fonctionne souvent l’ONU : les sièges non permanents sont répartis entre différents groupes régionaux selon des règles à la fois écrites et coutumières. Une fois que le groupe africain avait décidé de soutenir la candidature rwandaise, il n’y avait pratiquement plus rien à faire.

L’ambassadeur Bizimana était hutu, et pour lui les choses étaient simples : tout était de la faute des Tutsis.

Il participait activement à un groupe informel mais influent appelé le Caucus des non-alignés (Non-Aligned Caucus – NAC), qui se réunissait à huis clos avant chaque consultation informelle du Conseil afin de coordonner ses positions.

À l’époque, ce groupe comprenait notamment Djibouti, le Nigeria, Oman et le Pakistan.

Ces pays continuaient à analyser la situation comme ils l’avaient fait durant les mois précédents, c’est-à-dire essentiellement sous l’angle de la guerre civile.

Peu d’entre eux comprenaient qu’au-delà de l’affrontement entre les forces gouvernementales et le FPR — affrontement que les Accords d’Arusha étaient censés avoir réglé — une réalité entièrement nouvelle s’était imposée : l’extermination massive de Tutsis sans lien avec les combats militaires.

Je me souviens que pour Salim al-Khussaiby, ambassadeur d’Oman, un homme immense et particulièrement sympathique, la clé pour arrêter les massacres consistait avant tout à rétablir le cessez-le-feu entre les forces gouvernementales et le FPR.

Il ne réalisait pas qu’un tel cessez-le-feu n’aurait profité qu’aux Hutus, qui auraient eu un souci de moins pendant qu’ils massacraient les Tutsis, tandis que le FPR aurait pratiquement trahi son propre peuple s’il n’avait pas tenté de lui porter secours le plus rapidement possible.

À une autre occasion, Salim se plaignit de « certains individus » tolérés dans les couloirs de l’ONU alors qu’ils ne détenaient aucun mandat officiel.

Il visait en réalité Claude Dusaidi, le représentant du FPR, celui-là même qui m’avait alerté dès janvier 1994 sur les difficultés rencontrées par son pays.

L’inspiration de Salim était évidente : ces arguments ne provenaient pas de lui-même mais reprenaient manifestement ceux diffusés parmi les non-alignés par l’ambassadeur du gouvernement hutu rwandais.

La France jouait également un rôle particulièrement étrange.

Elle exerçait une influence considérable sur les membres non alignés, à la fois par l’intermédiaire de l’ambassadeur Bizimana et par celui de Roble Olhaye, ambassadeur de Djibouti.

Ce pays très pauvre de la Corne de l’Afrique accueillait, disait-on, des conseillers français directement au sein de son ministère des Affaires étrangères et, à plusieurs reprises, le représentant permanent français Jean-Bernard Mérimée prit parti, ouvertement ou discrètement, pour les auteurs des massacres.

On ne peut que spéculer sur les ressorts de cette politique française.

Les relations entre le président François Mitterrand, son épouse et le président Habyarimana ont sans doute joué un rôle.

Les craintes françaises de voir le Rwanda quitter la Francophonie ont également compté, dans la mesure où les Tutsis du FPR, exilés depuis des décennies en Ouganda, parlaient essentiellement anglais.

Je trouvais toutefois grotesque d’entendre l’ambassadeur Olhaye déclarer :

« Ces gens du FPR ne parlent même pas correctement le français ! »

D’une part, je n’ai jamais considéré la langue parlée par quelqu’un comme un critère légitime de décision politique.

D’autre part, je trouvais particulièrement étrange qu’une telle remarque vienne précisément d’Olhaye qui, bien qu’originaire du Djibouti francophone, ne s’exprimait jamais autrement qu’en anglais.

Là encore, cet argument ne venait manifestement pas de lui.

Outre les membres permanents et les non-alignés, il existait un troisième groupe de membres du Conseil : les « non-non » (« non-nons »), c’est-à-dire ceux qui n’étaient ni membres permanents ni membres du caucus des non-alignés.

En 1994, la République tchèque appartenait à ce groupe, aux côtés de l’Argentine, de la Nouvelle-Zélande et de l’Espagne. (Je ne me souviens plus si le Brésil s’était joint aux non-alignés ou aux « non-nons ».)

Concernant le Rwanda, ce groupe était véritablement indépendant.

Aucun de nous n’entretenait de liens de grande puissance avec ce pays, aucun n’avait de passé colonial dans la région, et aucun n’hésitait à critiquer son gouvernement.

Contrairement à de nombreux États non alignés, nous ne craignions pas non plus qu’une critique de la situation rwandaise puisse se retourner contre notre propre politique intérieure.

Aucun d’entre nous n’avait connu un « Biafra » dans son histoire récente.

Au cours des semaines suivantes, ce furent précisément ces États « non-non » qui exprimèrent les positions les plus claires sur la tragédie rwandaise.

De meilleures informations !

Que devait donc faire le Conseil de sécurité ?

Le 10 avril, j’écrivis à Prague que la discussion la plus délicate porterait sur la question même du maintien de l’implication du Conseil au Rwanda.

L’argument en faveur d’une telle implication reposait, écrivais-je, sur « la responsabilité supposée du Conseil de sécurité envers le Rwanda (ou envers sa population civile innocente) » ainsi que sur le risque que la situation fasse peser sur les États voisins.26

Les arguments opposés invoquaient le fait qu’il s’agissait « d’une affaire intérieure dans laquelle le Conseil de sécurité ne devrait pas s’immiscer ».27

Quatre jours après le crash de l’avion, quatre jours après le début des massacres, la situation ne m’apparaissait toujours pas clairement et je continuais à parler d’une responsabilité « supposée ».

C’était là l’approche classique du Conseil de sécurité : l’intervention dans les affaires intérieures d’un État avait déjà conduit à un échec en Somalie.

Si un conflit ne présentait pas une dimension internationale évidente, il fallait laisser les protagonistes régler leurs comptes entre eux, même si cela signifiait qu’ils s’exterminent mutuellement.

Pendant ce temps, au Rwanda, le nombre de morts se comptait déjà par dizaines de milliers.

Nous recevions très peu d’informations du Secrétariat et celles que nous recevions étaient inexactes.

Jour après jour, alors que les massacres se poursuivaient, nous ne traitions la question que de manière superficielle.

Selon le Secrétariat, ce qui se passait à Kigali relevait simplement de « combats armés entre différentes factions ».28

Ce n’est qu’en lisant un article de Frank Smyth, de l’ONG Africa Watch, publié dans le New York Times, que je compris réellement ce qui se passait.29

Je ne connaissais pas Africa Watch auparavant, mais cette organisation faisait partie de la famille des organisations Helsinki Watch, que je connaissais très bien : durant l’ère communiste, Helsinki Watch avait été très active dans la défense des dissidents tchécoslovaques.

Il existait donc une raison a priori de faire confiance aux spécialistes d’Africa Watch.

Mais surtout, l’article de Smyth présentait une logique interne convaincante.

Soudain, j’eus une véritable révélation.

Tout à coup, les écailles tombèrent de mes yeux.

Tout commença à prendre sens : aussi bien les événements qui se déroulaient au Rwanda que l’attitude des différents membres du Conseil de sécurité.

Dix jours s’étaient écoulés depuis le crash de l’avion.

Pendant ce temps, le Conseil de sécurité demeurait obsédé par le sort des soldats de la MINUAR et par les intérêts particuliers de certains de ses membres, tout en continuant d’ignorer les massacres en cours.

Smyth soutenait que les tueries n’étaient ni accidentelles ni spontanées, mais organisées.

Il expliquait que le président Habyarimana gouvernait par l’intermédiaire de son clan, l’Akazu, et que l’élimination de leurs opposants constituait le seul moyen de préserver un pouvoir exercé depuis vingt et un ans.

L’Akazu avait besoin d’armes.

Or, la législation belge interdisait à l’ancienne puissance coloniale d’exporter des armes vers des pays en guerre.

La France, en revanche, avait commencé sa coopération militaire avec Habyarimana dès 1975.

Elle tenait à préserver la Francophonie au Rwanda.

Par ailleurs, les présidents des deux pays — Habyarimana et Mitterrand — étaient amis.

Enfin, la France avait aidé le Rwanda à effectuer un important achat d’armes auprès de l’Égypte — précisément durant la période où, comme je l’appris plus tard, le ministre égyptien des Affaires étrangères n’était autre que Boutros Boutros-Ghali.

L’article mentionnait également que Smyth était l’auteur d’une étude sur l’armement du Rwanda publiée plusieurs mois auparavant.30

Et soudain, je compris le jeu étrange que jouait la France au Conseil de sécurité, ainsi que la réticence du Secrétariat de l’ONU — c’est-à-dire de Boutros-Ghali — à présenter toute l’ampleur des horreurs qui se déroulaient au Rwanda.

À la recherche d’informations complémentaires, je pris directement contact avec Africa Watch.

C’est ainsi que je rencontrai Alison Des Forges, aujourd’hui disparue, l’une des plus grandes spécialistes mondiales du Rwanda.

Nous nous liâmes rapidement d’amitié et, durant les mois qui suivirent, elle devint pour moi une source d’informations précises et fiables sur la situation du pays.

L’écart entre ses informations et celles fournies par le Secrétariat de l’ONU était abyssal.

Je décidai donc — dans un but que l’on pourrait qualifier de pédagogique — de l’inviter à exposer la situation à certains de mes collègues.

C’est ainsi que, le 18 avril 1994, la Mission tchèque auprès des Nations unies accueillit une réunion tout à fait inhabituelle au cours de laquelle les « petits pays », c’est-à-dire les membres non permanents du Conseil de sécurité, purent entendre des sources fiables, extrêmement bien informées, quoique non officielles, leur expliquer les causes, les origines et le déroulement de la catastrophe rwandaise.

Alison elle-même se souviendra plus tard de cette réunion comme d’une occasion exceptionnelle, pour une représentante d’ONG, de s’adresser directement à des diplomates travaillant sur les dossiers du Conseil de sécurité.31

Selon les informations dont elle disposait, la machine à tuer devait repartir de plus belle le 8 mai, avec une intensité encore accrue.

Elle espérait que le Conseil de sécurité déciderait d’envoyer des soldats capables de protéger et de sauver les Tutsis survivants.

Je lui ôtai les dernières illusions qu’elle pouvait encore nourrir quant aux capacités d’action des Nations unies.

Je lui expliquai que, même si le Conseil décidait dès le lendemain de lancer une telle opération, il faudrait des semaines, voire des mois, avant que des États membres proposent des contingents, qu’une opération puisse être organisée puis effectivement déployée au Rwanda.

Cette réalité lui brisa le cœur.

Certains de ses amis étaient encore cachés à Kigali.

Seul un miracle pouvait probablement les sauver désormais.

Le Conseil de sécurité et la MINUAR

Le 11 avril, le Secrétariat nous informa qu’il préparait une étude « à long terme » sur l’avenir de la MINUAR.

Les différentes options dépendraient de l’évolution de la situation sur le terrain.

Si la situation s’améliorait, la MINUAR pourrait rester afin de surveiller l’application des Accords d’Arusha.

Si elle se détériorait davantage, il deviendrait « nécessaire de réviser » le mandat de la mission, voire de reconsidérer sa présence même dans le pays.32

La MINUAR figurait quotidiennement à l’ordre du jour.

Quelques jours plus tard, je signalai à Prague qu’« une grande partie des discussions (…) était consacrée aux différentes options concernant les activités de la MINUAR dans le pays ».33

À cette époque, le secrétaire général présentait deux possibilités :

soit maintenir une MINUAR légèrement réduite en cas de cessez-le-feu, afin d’en surveiller l’application ;
soit retirer l’essentiel de la mission et ne laisser sur place que son commandant accompagné de 200 à 300 soldats.

Au cours des discussions, un argument avancé par Ned Walker, adjoint de Madeleine Albright, retint particulièrement mon attention :

« Si nous devions décider maintenant, les États-Unis seraient favorables à un retrait. »

J’en compris immédiatement la signification implicite :

« Si nous ne décidons pas maintenant, cela revient à décider de rester », observai-je.

Et c’est effectivement ainsi que les choses furent provisoirement réglées — pour quelques jours encore du moins.34

Le secrétaire général promit ensuite un « rapport spécial » sur la MINUAR.

Nous le reçûmes le 21 avril, plus de deux semaines après le début des massacres.35

Et pourtant, aussi incroyable que cela puisse paraître, ce rapport continuait à considérer que la mission principale de la MINUAR n’était pas d’arrêter les massacres, mais de tenter de faire respecter un cessez-le-feu entre l’armée gouvernementale hutue et le FPR.

Après le retrait du contingent belge et de nombreux membres non essentiels d’autres contingents, les effectifs étaient passés de 2 500 à environ 1 700 soldats et observateurs.

Cette fois, le secrétaire général proposait trois options.

L’une d’elles consistait en un retrait total de la MINUAR.

Il ne la recommandait toutefois pas ; elle semblait avoir été incluse davantage pour des raisons de cohérence logique que comme une véritable proposition.

La deuxième option reprenait l’une des solutions déjà évoquées le 14 avril : maintenir une force résiduelle limitée à 270 soldats.

La troisième proposition était en revanche radicalement différente.

Elle prévoyait un renforcement massif de la MINUAR, par l’envoi de plusieurs milliers de soldats supplémentaires, dotés d’un nouveau mandat fondé sur le chapitre VII de la Charte des Nations unies.

Je reste encore aujourd’hui incertain quant à l’origine de cette proposition. Qui ou quoi avait pu inspirer au secrétaire général une approche aussi radicale ?

Quelqu’un avait-il soudainement eu un sursaut de conscience ?

Ou bien cette option n’était-elle qu’un moyen de démontrer qu’en réalité rien ne pouvait être fait ?

Le chapitre VII ?

Cela représentait un changement majeur.

Les opérations que le Conseil de sécurité organise dans différents pays relèvent soit du chapitre VI, soit du chapitre VII de la Charte des Nations unies.

Le chapitre VI suppose que l’opération internationale se déroule avec l’accord des autorités locales, par exemple à l’invitation du gouvernement concerné.

Dans ce cas, il n’y a généralement pas de difficulté majeure.

(C’est sous ce régime que la MINUAR avait initialement été créée.)

Le chapitre VII intervient dans des situations beaucoup plus complexes : les autorités locales peuvent s’opposer à l’opération, ou il peut même ne plus exister d’autorité effective.

En raison même de leur nature, les opérations conduites sous le chapitre VII sont généralement plus dangereuses ; elles nécessitent un mandat plus robuste ainsi que des règles d’engagement différentes.

En outre, du point de vue du droit international, elles constituent une ingérence dans les affaires intérieures de l’État concerné, qu’il le veuille ou non.

Des années plus tard, j’ai relu cette proposition.

Elle était excellente, véritablement révolutionnaire.

Si elle avait été mise en œuvre, elle aurait été la seule susceptible de changer réellement le cours des événements.

Une opération menée sous le chapitre VII n’aurait pas seulement permis de surveiller une hypothétique paix — inexistante au Rwanda dans les circonstances de l’époque — mais aussi d’intervenir directement dans le pays, que ses dirigeants le souhaitent ou non.

Cette proposition ne souffrait que de deux « petits » défauts.

Le premier était qu’il était absolument impossible de trouver plusieurs milliers de soldats supplémentaires pour la MINUAR.

Selon son propre témoignage, le secrétaire général avait personnellement téléphoné à des dizaines de chefs d’État et de gouvernement afin d’obtenir des renforts.

Sans succès.

Salim Ahmed Salim, président de l’Organisation de l’unité africaine (OUA), tenta lui aussi de recruter des troupes, tout comme le président ougandais Museveni, allié du FPR.

Et même si ces soldats avaient pu être trouvés, il aurait fallu des mois pour les organiser, leur fournir des équipements et des armes, puis assurer leur transport jusqu’au Rwanda.

Pendant ce temps, les massacres se poursuivaient chaque jour.

Le second problème résidait dans le chapitre VII lui-même.

Au moins une délégation se montrait toujours extrêmement réticente à recourir à cet instrument lorsqu’il s’agissait d’une situation interne à un État — ce qui était incontestablement le cas du Rwanda.

Cette délégation hésitait systématiquement à autoriser la communauté internationale à intervenir dans un pays sans l’accord de son gouvernement et redoutait qu’un précédent ainsi créé puisse un jour être invoqué contre ses propres autorités.

Il s’agissait de la délégation chinoise, détentrice d’un droit de veto au Conseil de sécurité.

Le rapport du secrétaire général ne satisfit donc pas grand monde.

Les pays non alignés auraient volontiers renforcé la MINUAR.

Les États-Unis, eux, auraient préféré un retrait complet.

La résolution 912 du Conseil de sécurité, finalement adoptée le 21 avril,36 régla la question de manière ambiguë.

Seuls les 270 soldats mentionnés dans l’une des options du secrétaire général demeureraient au Rwanda.

Les autres seraient retirés, mais stationnés à proximité, en Afrique de l’Est, comme une sorte de réserve prête à intervenir en cas de besoin.

C’était probablement la pire décision que le Conseil de sécurité pouvait prendre.

Non seulement nous décidions de ne pas renforcer la MINUAR, mais nous la réduisions au strict minimum compatible avec l’autodéfense.

Par cette décision, nous abandonnions également aux tueurs des milliers de civils que la MINUAR était encore en mesure de protéger.

Nos soldats sur le terrain furent consternés.

Le général ghanéen Henri Kwami Anyidoho, adjoint de Dallaire au sein de la MINUAR, ne parvenait pas à comprendre cette décision :

« Le monde allait-il abandonner le Rwanda ? Était-ce parce que cette opération se déroulait dans un pays typique du monde en développement, ou plus précisément sur le “continent noir” ? »37

L’évolution de la position tchèque

Pendant ce temps, mes propres interventions lors des consultations du Conseil devenaient de plus en plus fermes.

Le 20 avril, j’écrivis à Prague :

« Nous avons reçu de nouvelles informations alarmantes de Human Rights Watch, selon lesquelles 100 000 personnes auraient déjà été massacrées. Interpréter ce conflit exclusivement comme un affrontement tribal constitue une simplification effrayante. »38

Je discutais même avec certains de mes amis diplomates.

Ainsi, l’ambassadeur argentin Emilio Cárdenas, pourtant un homme extrêmement compétent et honorable, employait à propos du Rwanda l’expression de « catastrophe humanitaire ».

Le secrétaire général, quant à lui, parlait d’un « déchaînement de massacres de masse ».

Quelques jours plus tard, Colin Keating, ambassadeur de Nouvelle-Zélande et président du Conseil de sécurité, reçut un représentant de Médecins sans frontières.

Celui-ci rapporta qu’un peu avant leur rencontre, les forces gouvernementales et la Garde présidentielle avaient pénétré dans l’hôpital de MSF à Butare, assassiné tout le personnel tutsi, puis étaient revenues pour tuer également tous les patients tutsis.39

Je compris enfin la réalité de la situation.

Il ne s’agissait pas d’une simple « catastrophe humanitaire ».

Il ne s’agissait même pas de « massacres », aussi massifs fussent-ils.

Il s’agissait d’une tentative délibérée d’extermination d’un groupe ethnique.

Le 25 avril, j’écrivis à Prague :

« Il s’agit clairement d’un génocide commis par les unités gouvernementales et présidentielles hutues contre les Tutsis. Quels que soient les chiffres retenus, il y avait probablement 1,2 million de Tutsis avant la guerre, dont au moins 100 000 ont déjà été massacrés. L’organisation régionale (l’OUA) tient compte de la stabilité du pays ou de la légitimité de son gouvernement : elle cherche à obtenir un cessez-le-feu et place les deux parties sur un pied d’égalité. N’est-ce pas comme si nous avions voulu qu’Hitler conclue une trêve avec les Juifs ? (La comparaison n’est pas parfaite, mais les proportions correspondent.) »

Et surtout, j’informai Prague que notre groupe des « non-non » souhaitait examiner s’il n’existait pas une autre réponse possible du Conseil de sécurité que le simple retrait de la MINUAR, « dont il ne reste plus à ce moment-là que 450 hommes dans le pays ».40

Le lendemain, nous reçûmes une lettre de Claude Dusaidi, représentant du FPR auprès des Nations unies, intitulée « Génocide au Rwanda ».41

Dusaidi y expliquait que l’objectif du gouvernement rwandais n’était pas de vaincre le FPR, mais bien d’exterminer les Tutsis.

Il réclamait notamment la création d’un tribunal chargé de juger les crimes de guerre.

Vers la même époque, j’appelai l’ambassadeur José Ayala-Lasso.

Ce diplomate équatorien venait d’être nommé premier Haut-Commissaire des Nations unies aux droits de l’homme — coïncidence remarquable, le 5 avril 1994, précisément le jour du crash de l’avion.

Préoccupé par la situation au Rwanda, il reçut de ma part une forte incitation à se rendre sur place dès que possible.

Il effectua finalement sa visite les 11 et 12 mai et rencontra toutes les parties.

Pourtant, même lui continua à parler, dans son rapport publié le 19 mai, d’une simple « tragédie des droits de l’homme », évitant soigneusement le terme de « génocide ».42

Le projet tchèque de déclaration présidentielle

Le 28 avril, ma délégation engagea une bataille assez audacieuse afin d’amener le Conseil de sécurité, qui continuait en pratique à ignorer le massacre des Tutsis, à adopter enfin une déclaration significative.

Dans une interview accordée à l’époque, je soulignai que 80 % de l’attention consacrée par le Conseil de sécurité au Rwanda portait sur le sort de nos Casques bleus et les 20 % restants sur la guerre civile. Nous n’avions rien dit sur les massacres eux-mêmes et, à un certain moment, je compris que nous allions devenir la risée du monde entier si nous ne prenions finalement pas position sur cette question.

Je rédigeai donc un projet de déclaration présidentielle.

Le Conseil de sécurité publie deux grandes catégories de documents publics. La première est la résolution, qui est soumise à un vote. La seconde est la déclaration présidentielle. Bien qu’elles soient dites « présidentielles », ces déclarations émanent en réalité du Conseil de sécurité tout entier. Elles n’ont pas de caractère juridiquement contraignant et ne possèdent donc pas le même poids qu’une résolution. Toutefois, précisément parce qu’elles ne sont pas soumises au vote, leur adoption exige un consensus : tous les membres du Conseil doivent accepter chaque mot du texte.

Le projet tchèque de déclaration présidentielle43 était inhabituel, délibérément et consciemment.

Nous nous référions certes aux informations transmises par le secrétaire général, mais nous soulignions également, de manière explicite, l’importance des informations reçues d’ONG largement respectées. Une telle démarche était sans précédent : d’une part, nous laissions entendre que le secrétaire général ne nous informait pas de manière suffisamment complète ; d’autre part, nous faisions référence à des documents qui n’avaient pas été intégrés au système officiel d’enregistrement des documents de l’ONU.44

Nous tenions pourtant beaucoup à ces références aux ONG, car nos informations les plus précieuses et les plus fiables provenaient d’Africa Watch, d’Amnesty International, du Comité international de la Croix-Rouge et de Médecins sans frontières, alors que le Secrétariat de l’ONU nous fournissait peu d’éléments réellement utiles.

Notre projet mettait en garde le gouvernement intérimaire rwandais (hutu) quant à sa responsabilité dans le contrôle de tous les éléments militaires et paramilitaires responsables des atrocités en cours.

Surtout, il contenait la formulation suivante :

« Le Conseil de sécurité réaffirme que le meurtre systématique de tout groupe ethnique, dans l’intention de le détruire en tout ou en partie, constitue un acte de génocide au sens des dispositions pertinentes du droit international. »

Nous poursuivions :

« Le Conseil de sécurité souligne que le génocide ne peut être toléré, admis ou encore moins justifié en aucune circonstance : ni par une guerre civile, ni par la mort d’un dirigeant, quelles que soient les suspicions qui l’entourent, ni par l’histoire passée. Le Conseil souligne également qu’il existe un ensemble important de règles de droit international applicables aux auteurs de génocide. »

Comme je m’y attendais, nous n’obtînmes aucun succès immédiat.

Certaines réactions me surprirent toutefois par leur virulence.

Je fus notamment frappé par celle de l’ambassadeur britannique Sir David Hannay, qui affirma qu’une telle déclaration ferait de nous « la risée du monde » et qu’en pareil domaine « il convenait de laisser le premier rôle au groupe africain ».

L’ambassadeur français Jean-Bernard Mérimée soutint pour sa part que, selon les informations dont il disposait, des atrocités étaient commises non seulement par les Hutus contre les Tutsis, mais aussi par les Tutsis contre les Hutus.

Je répondis en examinant soigneusement les sources de nos informations — après tout, Médecins sans frontières, organisation française, venait tout juste de rencontrer le président du Conseil de sécurité — et j’expliquai pourquoi je leur accordais ma confiance. J’invitai ensuite l’ambassadeur français à détailler ses propres informations concernant les prétendues atrocités tutsies et à préciser leur origine.

Il ne répondit jamais à cette invitation.

Ce fut une nouvelle pièce venant s’ajouter au puzzle des soupçons que j’avais progressivement développés concernant la politique française au Rwanda.

Ibrahim Gambari, ambassadeur du Nigeria, compliqua ensuite davantage encore le sort de notre projet — probablement sans le vouloir, car il était l’un des diplomates les plus honnêtes du Conseil et un ami proche.

Il nous informa qu’une réunion du Groupe régional africain des Nations unies s’était tenue la veille au sujet du Rwanda. Sur cette base, il proposa son propre projet de déclaration présidentielle, fondé sur une solution africaine impliquant notamment le recours à l’Organe central de prévention, de gestion et de règlement des conflits de l’Organisation de l’unité africaine.

Je n’avais jamais entendu parler de cet organisme — ce qui, en soi, ne signifiait pas grand-chose — mais il ne semblait pas davantage disposer d’un bilan particulièrement convaincant.

Ces propositions nigérianes me paraissaient chimériques : elles n’auraient conduit à aucun résultat concret et, contrairement à notre projet, elles évitaient même de qualifier la situation au Rwanda de génocide45.

La discussion qui suivit porta simultanément sur les deux projets.

L’idée centrale qui inspirait notre texte — que le Conseil de sécurité devait enfin avoir le courage de qualifier les massacres de génocide — fut progressivement édulcorée.

Ceux qui rejetaient complètement cette qualification trouvèrent commode de se concentrer sur le projet africain.

Au fil de la journée du 28 avril, Colin Keating, ambassadeur de Nouvelle-Zélande et président du Conseil pour le mois d’avril, tenta de fusionner les deux textes afin qu’une déclaration présidentielle quelconque puisse au moins être adoptée.

À ce stade, plus de trois semaines s’étaient écoulées depuis le début du génocide et plusieurs centaines de milliers de personnes avaient déjà été assassinées.

Nous débattîmes pendant des heures de chaque phrase, de chaque mot.

Puis, lorsqu’il devint évident que toutes ces négociations n’aboutissaient à rien, Colin joua son ultime atout : sa délégation transforma le projet de déclaration présidentielle, tel qu’il existait alors, en projet de résolution du Conseil de sécurité.

Il s’agissait d’une manœuvre absolument brillante.

Contrairement à une déclaration présidentielle, une résolution n’exigeait pas l’unanimité. Ainsi, si le Conseil de sécurité se révélait incapable de s’entendre sur une déclaration présidentielle, la délégation néo-zélandaise, soutenue par plusieurs délégations amies — dont naturellement la délégation tchèque — pouvait déposer un projet de résolution, éventuellement rédigé dans des termes encore plus fermes.

Ceux qui n’appréciaient pas le texte pouvaient voter contre.

Ils révéleraient ainsi leur véritable position.

Et même si l’un des membres permanents décidait d’opposer son veto, cela démontrerait l’impensable : qu’un détenteur du droit de veto au Conseil de sécurité s’opposait à un texte condamnant un génocide.

Une précision technique s’impose ici.

Tout projet de résolution ou de déclaration présidentielle est d’abord distribué en interne au Conseil de sécurité sous la forme d’un texte imprimé à l’encre bleue — par opposition à l’encre noire des documents définitifs.

On parle alors d’un « texte en bleu ».

Le document ne peut normalement être adopté que vingt-quatre heures plus tard.

Même durant ces vingt-quatre heures, le Conseil ou les coauteurs du texte peuvent encore convenir de modifications de dernière minute, mais cette possibilité est rarement utilisée.

Colin Keating lança sa manœuvre au tout dernier moment.

Il ne restait plus que deux jours de présidence néo-zélandaise.

Peu avant minuit, le 28 avril, il déposa son projet de résolution.

Celui-ci pourrait satisfaire à la règle des vingt-quatre heures à minuit le 29 avril, ce qui lui laisserait encore le temps de convoquer une séance publique et officielle du Conseil de sécurité le 30 avril, dernier jour de la présidence néo-zélandaise, afin de soumettre le texte au vote.

Ce projet de résolution suspendu au-dessus de nos têtes comme une épée de Damoclès exerçait une pression considérable sur les membres les plus hésitants.

Malgré cela, les négociations restaient extrêmement difficiles.

Nous étions déjà épuisés lorsque nous en arrivâmes à la dernière question en suspens : comment répartir la responsabilité de la catastrophe entre Hutus et Tutsis ?

Deux positions s’opposaient clairement.

La France, par exemple, souhaitait partager les responsabilités de manière égale.

À l’inverse, la Nouvelle-Zélande, la République tchèque et plusieurs autres délégations considéraient que les massacres étaient sans ambiguïté l’œuvre des extrémistes hutus.

Après de très longues heures de discussions, les membres du Conseil étaient prêts à accepter une formule imparfaite simplement pour pouvoir enfin quitter la salle.

Il était déjà bien après minuit, dans les premières heures du 29 avril.

Je ne me souviens plus exactement de la formulation finale que nous pensions avoir trouvée, mais lorsque Colin demanda si nous pouvions tous l’accepter, le silence s’installa autour de la table.

Pendant un long moment, il sembla que les négociations étaient terminées.

Finalement, je ne pus me retenir.

Le texte continuait à accorder trop d’importance à une prétendue culpabilité des Tutsis.

C’était comme si l’on rendait les Juifs responsables de leur propre extermination par les nazis.

Je pris donc la parole : cette formulation demeurait inacceptable.

Mes collègues partageant cette analyse, notamment au sein du groupe des « non-non », poussèrent un soupir de soulagement. Eux non plus n’appréciaient pas le texte proposé.

Cette ultime escarmouche permit finalement d’améliorer encore légèrement la formulation grâce au talent de ciseleur diplomatique de l’ambassadeur britannique.

Nous convînmes finalement du texte suivant :

« Des attaques contre des civils sans défense se sont produites dans tout le pays. »

Cette formule constituait une concession à ceux qui souhaitaient répartir équitablement les responsabilités, mais elle avait au moins le mérite de parler du « pays » tout entier et non de groupes « tribaux » ou « politiques ».

La phrase se poursuivait toutefois ainsi :

« particulièrement dans les zones contrôlées par les forces armées du gouvernement intérimaire du Rwanda ».

Autrement dit : les zones contrôlées par les Hutus.

Au final, la responsabilité était donc attribuée là où elle devait l’être.

Sans surprise, il ne restait plus un mot des références aux ONG et aux informations qu’elles avaient fournies, pourtant mises en avant dans le projet tchèque initial.46

J’écrivis à Prague que la Chine et Oman étaient particulièrement hostiles à l’idée de créer un précédent où le Conseil de sécurité réagirait à des informations provenant d’organisations non gouvernementales.

Le mot « génocide » avait également disparu.

Une allusion indirecte subsistait néanmoins, puisque la déclaration rappelait que :

« le meurtre de membres d’un groupe ethnique dans l’intention de détruire ce groupe en tout ou en partie constitue un crime puni par le droit international ».

Ce crime était évidemment le génocide, même si le mot lui-même ne figurait nulle part dans le texte.

Le projet de résolution néo-zélandais, resté « en bleu » comme solution de secours, fut finalement rangé dans les archives.

La déclaration présidentielle initiée par la délégation tchèque fut adoptée, mais dans une version beaucoup plus affadie que celle que nous avions souhaitée.47

L’initiative tchèque, que Colin Keating avait réussi à faire progresser à travers les négociations, constitua notre effort le plus important pour influencer les délibérations du Conseil de sécurité sur le Rwanda.

Ce fut également la seule occasion, durant les deux années du mandat tchèque au Conseil, où notre délégation prit seule l’initiative de rédiger un projet de texte.

Même si nous n’obtînmes qu’un succès partiel, je considère encore aujourd’hui cette initiative comme l’une des actions les plus importantes que nous ayons menées au Conseil de sécurité.

Elle reste peu connue parce que les consultations du Conseil se tiennent à huis clos et que ses débats internes ne filtrent que rarement à l’extérieur.

Pourtant, ce projet ainsi que les déclarations publiques tchèques devant le Conseil reflétaient pleinement la position de notre pays — une position qui reçut par la suite une large reconnaissance internationale.

Le génocide : un mot tabou

Ainsi découvrîmes-nous une nouvelle fois, et à nos dépens, que le mot « génocide » demeurait tabou au Conseil de sécurité.

Personne ne l’employait publiquement, alors même qu’il était devenu évident que c’était précisément ce qui se déroulait au Rwanda.

La raison était simple : utiliser ce terme entraînait des conséquences juridiques.

La Convention de 1948 pour la prévention et la répression du crime de génocide interdit le génocide et impose en outre l’obligation de poursuivre ses auteurs.

Les États-Unis, toujours extrêmement attentifs aux implications juridiques de leurs actes, ne souhaitaient pas assumer les obligations qu’aurait entraînées une telle qualification.

Leurs représentants soutenaient qu’au Rwanda il convenait au mieux de parler « d’actes de génocide », mais non de « génocide » proprement dit.

Je n’ai jamais compris la différence.

Cette position américaine trouva également un certain écho au sein de la diplomatie tchèque.

Lors d’un trajet nocturne dans les rues de New York, Alexandr (« Sasha ») Vondra, alors premier vice-ministre des Affaires étrangères de Jozef Zieleniec, me suggéra de modérer mes déclarations concernant le Rwanda.

Il revenait tout juste de Washington et relayait peut-être, consciemment ou non, les réactions de l’administration américaine.

Je me contentai d’ouvrir le journal du jour et de lui montrer, article après article, les récits des atrocités en cours.

Les journaux avaient une image claire de la situation.

Moi aussi.

Sasha n’insista pas davantage et je ne modérai rien du tout.

D’un côté, l’incapacité du Conseil de sécurité à appréhender correctement la situation provenait des œillères idéologiques ou politiques de certains États : la distinction américaine entre « actes de génocide » et « génocide », ou encore les difficultés rencontrées par plusieurs pays du tiers-monde en raison de leurs propres politiques à l’égard des minorités.

D’un autre côté, pour beaucoup d’entre nous, les événements du Rwanda se situaient tellement en dehors de ce que l’on croyait possible dans le comportement des nations qu’il était instinctivement difficile d’y croire.

Cinquante ans après l’introduction du terme « génocide » dans le vocabulaire politique international à la suite de la Shoah, et vingt ans après les massacres perpétrés par les Khmers rouges, il demeurait difficile d’admettre que nous n’étions pas confrontés à une catégorie historique appartenant au passé, mais à une réalité contemporaine ; non à un événement unique, mais à un phénomène susceptible de se reproduire.

Je percevais également dans certaines remarques une idée sous-jacente :

« Il vous est facile, à vous les Tchèques, de donner des leçons puisque vous n’aurez pas à assumer les conséquences. Allez-vous peut-être envoyer vos propres soldats au Rwanda ? »

C’était évidemment un argument facile.

S’il était valable, cela signifierait que les petits États n’auraient aucune légitimité à siéger au Conseil de sécurité.

Et, de toute façon, même si la République tchèque n’avait aucun soldat au Rwanda, elle en avait déployé dans de nombreux autres théâtres difficiles et dangereux.

L’absence de contingent tchèque au Rwanda résultait davantage du hasard que d’une politique délibérée visant à éviter ce pays.

À mes yeux, le fait que personne n’ait publiquement employé pendant des semaines le mot « génocide » révélait l’effondrement de la responsabilité du Secrétariat des Nations unies et l’impuissance du Conseil de sécurité.

Finalement, je devins le premier responsable officiel à employer publiquement ce terme lors d’une séance publique du Conseil de sécurité.

(En consultations informelles, à huis clos, plusieurs d’entre nous l’utilisaient déjà depuis quelque temps.)

Le premier usage public du mot « génocide »

L’occasion se présenta le 5 mai 1994.

Une réunion du Conseil de sécurité avait été convoquée pour traiter du Mozambique, mais je parvins à glisser une référence au Rwanda dans mon intervention :

« Les différents pays d’Afrique australe situés au sud de l’équateur connaissent actuellement une diversité exceptionnelle de situations politiques. À une extrémité du spectre se trouve l’enfer rwandais. Ma délégation est horrifiée par la situation dans ce pays et profondément choquée que ni le Conseil de sécurité ni le Secrétariat des Nations unies n’aient jusqu’à présent réussi à qualifier les massacres au Rwanda du seul mot qui leur convienne : génocide. »48

Le mot était désormais prononcé publiquement.

Pour ce que cela pouvait encore changer.

La résolution 918 (1994)

La déclaration présidentielle du 30 avril valait mieux que rien.

Mais le Conseil de sécurité n’avait toujours pas commencé à travailler sérieusement sur une résolution qui ne se contenterait pas de commenter les massacres mais permettrait également d’agir.

Une telle résolution fut finalement adoptée — mais seulement au mois de mai.

La première réunion publique et officielle du Conseil consacrée au Rwanda n’eut lieu que le 16 mai.

Ce jour-là, j’ouvris mon intervention de manière particulièrement directe :

« Les crocodiles de la rivière Kagera et les vautours qui survolent le Rwanda n’ont probablement jamais connu pareille abondance. »

L’ambassadeur de Djibouti, assis à ma gauche, eut un petit rire.

Je poursuivis :

« Ils se nourrissent des corps de milliers et de milliers d’enfants, de femmes — dont des centaines étaient enceintes — et d’hommes massacrés au cours des six dernières semaines par ce qui s’est révélé être un régime d’une cruauté extrême. »

Puis j’énumérai plusieurs massacres :

« 4 000 tués à Kibeho ; 5 500 massacrés à Cyahinda ; 800 assassinés à Kiziguru ; 500 à Rukira ; 2 500 à Kibungo ; encore 4 000 à Shangi, dans la préfecture de Cyangugu ; et 2 000 à Mibirizi, également dans la préfecture de Cyangugu. »

Je rappelai aussi la situation de Cyangugu, où des milliers de personnes étaient enfermées depuis des semaines dans un stade sans aucune aide.

Et j’ajoutai :

« On en vient à se demander si les morts ne sont pas finalement mieux lotis que les vivants. »

À ce stade, l’ambassadeur de Djibouti avait cessé de sourire depuis longtemps.

Mais je n’avais pas terminé :

« Nous parlons désormais d’environ 200 000 morts tutsis — c’est le chiffre avancé par le secrétaire général — sur une population totale d’environ un million de Tutsis : 20 % de tous les Tutsis du Rwanda. Chacun peut calculer ce que représenterait une telle proportion pour son propre peuple. Cette situation est décrite comme une crise humanitaire, comme s’il s’agissait d’une famine ou d’une catastrophe naturelle. Pour ma délégation, le terme approprié est : génocide. »49

Il s’agissait probablement de l’intervention la plus forte que j’aie jamais prononcée publiquement au Conseil de sécurité.

J’y expliquais que les massacres étaient perpétrés par les Hutus contre les Tutsis et qu’il était inacceptable de chercher artificiellement à répartir les responsabilités entre les deux camps, faute de preuves allant dans ce sens.

J’insistais sur la différence fondamentale entre les victimes d’une guerre — même civile — et l’extermination unilatérale de civils vivant loin du front.

Dans le même temps, je refusais toute idée de culpabilité collective des Hutus.

Je désignais précisément comme responsables les tueurs de la Garde présidentielle ainsi que certaines unités militaires et de gendarmerie liées à l’ancien président Habyarimana.

J’attirais également l’attention sur le rôle incendiaire de la Radio des Mille Collines.

En conclusion de mon intervention, je passai en revue l’évolution de l’attitude du Conseil de sécurité au cours des six semaines précédentes.

D’abord, il y avait eu la stupeur absolue : nous hésitions même à croire à l’ampleur de l’horreur qui se déroulait sous nos yeux.

Puis était venue l’inquiétude pour nos propres soldats, après l’assassinat des dix parachutistes belges.

Ensuite, il fallait reconnaître le courage de la MINUAR qui, malgré des conditions incroyablement défavorables, était parvenue à sauver au moins quelques dizaines de milliers de personnes à Kigali.

Je rendis hommage à ce courage ainsi qu’au travail des ONG,

« qui ont tant contribué à nous faire comprendre la véritable nature du conflit au Rwanda ».

C’était également une critique indirecte du Secrétariat des Nations unies, que je considérais comme ayant insuffisamment informé le Conseil de sécurité.

Lors de cette même réunion, le Conseil adopta la résolution 918 (1994), dont la délégation tchèque était coauteur.

Cette résolution prévoyait le retour et le renforcement des forces des Nations unies au Rwanda.50

Après six semaines d’horreur, nous étions enfin parvenus à décider d’augmenter les effectifs de la MINUAR jusqu’à 5 500 hommes et à renforcer son mandat.

Même cette décision fut difficile à obtenir.

Comme je l’écrivis à Prague51, le Conseil devait encore composer avec les réticences américaines.

Les États-Unis craignaient qu’une opération élargie ne se solde par un nouvel échec.

Ils redoutaient qu’en l’absence d’accord des deux parties sur le déploiement de la MINUAR et sans véritable cessez-le-feu, la mission ne se retrouve plongée au cœur d’un conflit sanglant, comme cela s’était produit en Somalie.

Ainsi, même si Washington acceptait de financer jusqu’à un tiers du coût de l’opération, la perspective de pertes humaines réduisait fortement les chances d’obtenir l’approbation du Congrès américain.

Passant outre l’opposition de l’un de ses propres membres — le Rwanda lui-même — le Conseil de sécurité décida également d’imposer un embargo sur les armes.

La résolution fut votée paragraphe par paragraphe, procédure exceptionnelle utilisée uniquement lorsqu’un membre s’oppose à une partie spécifique du texte.

Le représentant rwandais s’opposa notamment à la section relative à l’embargo sur les armes.

Le simple fait que le gouvernement rwandais hutu participe encore à cette réunion après six semaines de massacres ininterrompus avait quelque chose de grotesque.

Le ministre des Affaires étrangères du gouvernement intérimaire, Jérôme Bicamumpaka, était même présent.

Colin Keating, ambassadeur de Nouvelle-Zélande, l’accueillit avec une ironie mordante et exprima son étonnement que le Conseil ait encore accepté qu’il occupe le siège du Rwanda52.

Keating déclara :

« Le représentant du Rwanda ne représente pas un État. Il ne possède aucune légitimité et n’est que le porte-parole d’une faction. »

(L’intéressé comparaîtra plus tard devant le Tribunal pénal international pour le Rwanda pour son rôle présumé dans le génocide.)

L’ouragan commence à s’apaiser

Quelques jours plus tard, le secrétaire général envoya une mission au Rwanda afin de préparer la nouvelle phase des activités de la MINUAR.

Elle comprenait notamment son adjoint pakistanais Iqbal Riza ainsi que le général canadien Maurice Baril, conseiller militaire de Kofi Annan pour les opérations de maintien de la paix.

Pendant ce temps, le régime hutu de Kigali vacillait mais conservait encore suffisamment de pouvoir pour poursuivre les massacres.

Il contrôlait toujours la capitale, mais l’aéroport était désormais entre les mains du FPR.

À la même époque, Jacques-Roger Booh-Booh quitta finalement le Rwanda afin d’entreprendre une tournée diplomatique dans plusieurs pays africains.

On pourrait dire : enfin.

Plus tard, il témoignera devant le Tribunal pénal international pour le Rwanda, apparemment au bénéfice de certains accusés de génocide.

Vers la fin du mois de mai, le FPR et les forces gouvernementales rwandaises reprirent le dialogue sous l’égide de l’ONU pour la première fois depuis le 6 avril.

Mais les massacres continuaient.

Lors de leur première rencontre, le FPR exigea qu’ils cessent immédiatement.

Les forces gouvernementales auraient demandé à leurs unités et aux milices de faire preuve de davantage de « tolérance » envers les Tutsis.

Pourtant, le 28 mai encore, environ 500 Tutsis réfugiés dans un monastère au nord de Kigali furent assassinés.

Le 31 mai, le secrétaire général publia un nouveau rapport sur le Rwanda.

Cette fois, il ne pouvait plus rester dans l’ambiguïté.

Il confirma enfin ce que nous affirmions depuis longtemps :

« Il ne fait guère de doute qu’il s’agit d’un génocide. »

Cette reconnaissance officielle intervenait plus de trois semaines après que j’avais moi-même utilisé publiquement ce terme devant le Conseil de sécurité.53

Je déclarai alors :

« Ma délégation est préoccupée par le fait qu’il ait fallu si longtemps au secrétaire général pour employer cette qualification dans ses rapports, alors même que le Conseil de sécurité fonde largement son travail sur ceux-ci. »54

Dénouement

En juin 1994, trois mois après avoir déferlé sur le pays, le tsunami meurtrier commença enfin à refluer.

Le principal mérite en revient au FPR, qui poursuivait son offensive militaire et écrasait progressivement les forces hutues.

Partout dans le pays, ses combattants découvraient les traces de l’horreur laissée par les extrémistes hutus.

Ils libéraient les rares survivants tutsis qui avaient échappé aux massacres.

C’est alors que la France présenta une nouvelle initiative au Conseil de sécurité : lancer sa propre opération militaire, officiellement destinée à protéger les populations civiles et à améliorer la situation humanitaire.

Cette proposition suscita de nombreuses réserves.

Fait exceptionnel, celles-ci apparurent même lors du vote.

Le Brésil, la Chine, la Nouvelle-Zélande, le Nigeria et le Pakistan s’abstinrent.

En mon absence temporaire, la délégation tchèque considéra qu’il n’y avait pas de risque particulier et soutint la résolution 929 (1994), qui autorisait l’Opération Turquoise.55

Ce n’est que plus tard que nous comprîmes réellement ce qui s’était joué.

Il devint clair que la France était profondément préoccupée par l’avancée irrésistible du FPR et par le sort de ses protégés au sein de la direction hutue.

L’Opération Turquoise permit en pratique aux responsables hutus du génocide de quitter le Rwanda et de se réfugier principalement dans l’actuelle République démocratique du Congo.

Certains soldats français auraient eux-mêmes été choqués lorsqu’ils réalisèrent qui ils étaient censés protéger.

Les massacres ne cessèrent toutefois pas immédiatement avec le lancement de l’Opération Turquoise.

Dans le sud du pays, notamment dans les forêts et les grottes de la région de Bisesero, dans la préfecture de Kibuye, des groupes de Tutsis résistaient depuis des semaines, parfois des mois, aux attaques hutues.

Ils combattaient dans des conditions désespérées, pratiquement sans armes et, à terme, sans nourriture.56

(Bisesero est aujourd’hui l’un des principaux symboles de la résistance tutsie. J’ai pu le constater lors de ma visite du mémorial du génocide de Kigali en 2004, à l’occasion du dixième anniversaire de la tragédie.)

Après l’arrivée des forces françaises, de nombreux Tutsis tombèrent dans un piège.

Persuadés qu’ils seraient désormais protégés, beaucoup quittèrent les montagnes où ils se cachaient.

Ils furent alors assassinés par les milices hutues, encore en juin 1994.

Au final, environ 1 000 personnes seulement survécurent dans cette région où quelque 50 000 Tutsis avaient initialement cherché refuge.

On ne peut pas dire que telle était l’intention de la France ; mais il ne fait aucun doute qu’elle est intervenue au Rwanda pour protéger les Hutu, et non par une quelconque considération particulière à l’égard des Tutsi.

Une remarque finale mérite d’être signalée.

En juillet, l’ambassadeur Jean-Damascène Bizimana, représentant du régime hutu auprès des Nations unies, fit sa dernière apparition au Conseil de sécurité.

Depuis longtemps déjà, il avait cessé de prendre la parole lors des consultations informelles, apparemment sur les conseils mêmes des Français.

Puis il disparut de New York, emportant avec lui les fonds du compte bancaire de sa mission diplomatique.57

Pendant un temps, le siège du Rwanda au Conseil de sécurité demeura vacant.

Le 2 septembre 1994, il fut occupé par l’ambassadeur Manzi Bakuramutsa, représentant le nouveau gouvernement dominé par le FPR.

Et les génocidaires ?

Le FPR finit par vaincre militairement les forces hutues.

Le gouvernement intérimaire, l’armée gouvernementale, les Interahamwe, diverses milices ainsi que la Radio-Télévision Libre des Mille Collines prirent la fuite.

Des masses de civils traversèrent également les frontières vers la Tanzanie et le Zaïre (aujourd’hui République démocratique du Congo).

Je regardais à la télévision ces colonnes de réfugiés avançant lentement avec leurs chariots tirés par du bétail.

Ils ne donnaient pas l’impression de fuir un danger immédiat.

Cela ne signifie pas que les meurtriers n’avaient rien à craindre, ni que la majorité des Hutus n’avait pas participé, volontairement ou sous la contrainte, aux massacres.

Mais les images télévisées donnaient l’impression d’un exode organisé, vraisemblablement orchestré par les extrémistes hutus eux-mêmes.

Les événements des semaines suivantes ne firent que confirmer cette impression.

L’exode hutu eut pour conséquence d’exporter les problèmes du Rwanda dans toute la région.

Les camps de réfugiés installés dans les pays voisins devinrent de véritables plaies ouvertes au cœur de l’Afrique centrale.

Au-delà des questions humanitaires — conditions de vie, possibilité de retour, assistance aux réfugiés — ces camps étaient largement contrôlés par les milices hutues.

Celles-ci empêchaient par la force le retour de ceux qui souhaitaient rentrer au Rwanda et continuaient à propager la violence au-delà des frontières.

Installées dans les camps, elles continuaient :

« à répandre la haine contre les victimes qui avaient réussi à leur échapper. Elles prêchent la haine, exploitent des radios incendiaires, maintiennent une emprise de fer sur les populations réfugiées, empêchent les gens ordinaires de rentrer chez eux et entravent l’action humanitaire. Elles préparent peut-être même une reprise de la guerre. »58

Pour le nouveau gouvernement rwandais, désormais dirigé par des responsables politiques du FPR, ces camps de réfugiés constituaient une menace permanente pour la sécurité. Leurs chefs y diffusaient leur influence néfaste dans toute l’Afrique centrale et l’on peut considérer qu’une partie des problèmes qu’a connus la région par la suite, notamment en République démocratique du Congo et au Burundi, trouve son origine dans l’absence de règlement du sort des auteurs du génocide des Tutsi au Rwanda ainsi que dans les préoccupations de sécurité qui en ont résulté pour le gouvernement tutsi du Rwanda.

Une tâche demeurait pour le Conseil de sécurité : organiser la poursuite des responsables.

Au début du mois de juin, lorsque même le secrétaire général avait finalement admis que les événements constituaient un génocide, je rappelai devant le Conseil que l’on n’utilise pas le mot « holocauste » à la légère :

« Aujourd’hui, alors que nous commémorons le cinquantième anniversaire du Débarquement, nous nous souvenons de la Seconde Guerre mondiale comme d’une guerre menée contre un régime devenu l’incarnation du mal précisément parce qu’il avait déclenché un holocauste. Le régime rwandais a tenté de faire quelque chose de semblable — avec des machettes plutôt qu’avec des chambres à gaz ; avec les Interahamwe comme équivalent des SS ; avec certains partis politiques comparables au parti nazi. C’est précisément pour empêcher la réapparition de tels régimes que les Nations unies ont été créées il y a près de cinquante ans. »

Et j’ajoutai :

« Le génocide est un crime et, pour énoncer une évidence, là où il y a un crime, il y a des criminels. »59

Trois semaines plus tard, je développai cette idée :

Le conflit au Rwanda a entraîné des violations massives et systématiques de toute une série d’accords et de conventions internationales — parmi lesquels, pour n’en citer que quelques-uns, la Déclaration universelle des droits de l’homme, la Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale, la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide, la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, la Convention relative aux droits de l’enfant et — cela va presque sans dire — le droit international humanitaire (...). Les dispositions de la Convention sur l’imprescriptibilité des crimes de guerre et des crimes contre l’humanité pourraient fort bien s’appliquer aux circonstances du Rwanda.60

Comment traiter les criminels ? Leurs actes violaient les principes fondamentaux du droit international. La logique voulait que le Conseil de sécurité réagisse de manière analogue à celle qu’il avait adoptée face aux conflits de l’ex-Yougoslavie et crée un nouveau tribunal ad hoc — ce que, après tout, Claude Dusaidi, représentant du FPR, réclamait depuis la fin du mois d’avril. C’est précisément ce que décida le Conseil de sécurité dans sa résolution 955 (1994).61 La plus grande part du mérite de cette décision — comme d’ailleurs de nombreux autres aspects de la gestion de la catastrophe rwandaise — revient à la délégation néo-zélandaise.62

Ces tribunaux ad hoc constituaient alors la seule possibilité de règlement international des crimes de guerre ou des crimes contre l’humanité, puisqu’un projet de juridiction pénale internationale permanente n’en était encore qu’à ses balbutiements.63

Je le soulignai devant le Conseil de sécurité. La décision de créer un tribunal spécifique pour le Rwanda, observai-je,

pourrait marquer une avancée décisive dans la création de mécanismes permettant d’imposer le droit pénal international (...). De nouveaux concepts du droit pénal international ont été développés — crimes de guerre, crimes contre l’humanité, génocide, etc. — tandis que les règles de procédure sont demeurées relativement peu élaborées depuis le procès de Nuremberg.64

La punition est une chose, la justice en est une autre, et la réconciliation nationale encore autre chose. Comme je le déclarai devant le Conseil de sécurité :

Le Tribunal pourrait devenir un instrument de justice, mais il n’est guère conçu comme un instrument de réconciliation. La justice traite les criminels qu’ils reconnaissent ou non leurs erreurs ; mais la réconciliation est beaucoup plus complexe et demeure impossible tant que les criminels ne se repentent pas et n’expriment pas de remords. Ce n’est qu’alors qu’ils peuvent demander pardon à leurs victimes, et ce n’est qu’alors qu’une réconciliation peut éventuellement être atteinte.65

Or les remords, les regrets, et plus encore le repentir, n’étaient manifestement pas des sentiments que l’on pouvait attendre des génocidaires hutus — certainement pas de ceux qui avaient quitté le pays et qui poursuivaient leur mobilisation contre les Tutsis depuis l’étranger.

Conclusion

Le génocide rwandais s’est déroulé en 1994, mais il demeure aujourd’hui encore une question vivante en Afrique centrale. La fuite des génocidaires hutus vers les pays voisins a disséminé au loin les germes de la catastrophe rwandaise. Le Burundi voisin, que j’ai visité à deux reprises durant mon mandat au Conseil de sécurité,66 est lui aussi marqué par la rivalité entre Tutsis et Hutus.67 La partie orientale de la République démocratique du Congo est devenue le théâtre d’une guerre confuse et terriblement meurtrière qui, au fil du temps, a impliqué plusieurs autres pays africains, de l’Ouganda à l’Angola, sans oublier le Rwanda. Les préoccupations permanentes des dirigeants rwandais actuels quant à la sécurité de leurs compatriotes les ont conduits à des aventures difficiles à comprendre en République démocratique du Congo.

On parle d’une « guerre de trente ans » en Afrique ; on parle de millions de victimes, dont le Rwanda lui-même a peut-être perdu 800 000 personnes (nous ne connaîtrons jamais le chiffre exact). Sans exagération, on peut affirmer qu’une partie des racines des conflits actuels en Afrique centrale plonge dans le carnage rwandais.

Qui sème le vent récolte la tempête.

Les Nations unies ont réfléchi à leur propre rôle dans cette catastrophe. Après son élection au poste de secrétaire général, Kofi Annan institua une commission chargée d’analyser en détail le rôle de l’Organisation, de son Secrétariat et du Conseil de sécurité.68 Les principaux pays concernés ont également examiné leurs propres positions et politiques.

Lors de sa visite au Rwanda, le président américain Bill Clinton exprima ses regrets quant à la politique suivie par son gouvernement pendant le génocide.69 Des auditions parlementaires eurent lieu en France, tandis que les parlementaires belges examinèrent eux aussi le rôle de leur pays.

Dans ses mémoires, Madeleine Albright évoque le manque d’informations dont elle disposait ainsi que l’analyse erronée de la situation par les États-Unis, qui avaient tenté d’interpréter le Rwanda à travers un schéma tiré d’autres crises. Elle résume ainsi le rôle américain :

Les leçons que nous pensions avoir tirées de la Somalie ne s’appliquaient tout simplement pas au Rwanda. La Somalie relevait presque de l’anarchie. Le Rwanda était un meurtre planifié. La Somalie commandait la prudence ; le Rwanda exigeait l’action.70

La position de la République tchèque durant cette crise fut une position de principe, et nous avons tenté de nous y tenir du mieux que nous le pouvions. Dans les années 1930, le Premier ministre britannique Neville Chamberlain ne souhaitait pas engager son pays pour défendre la Tchécoslovaquie, alors menacée par l’Allemagne nazie, qu’il qualifiait de « petit pays lointain dont personne ne sait rien ».

Pour nous, le Rwanda était lui aussi un petit pays lointain dont nous savions peu de choses ; mais c’était précisément notre expérience historique de la diplomatie occidentale des années 1930 qui nous imposait d’agir autrement.

Les positions tchèques découlaient de l’un des principes fondamentaux de la politique étrangère tchèque : le respect des droits de l’homme.

La Nouvelle-Zélande fut encore plus active que nous, probablement en raison de son expérience diplomatique beaucoup plus longue et de l’esprit juridique de son remarquable ambassadeur, Colin Keating, ancien ministre de la Justice.

Mais même des années plus tard, le rôle de la République tchèque, ainsi que ses déclarations et ses prises de position au milieu du chaos de cette période, apparaissent sous un jour favorable. Nos positions, nos formulations et nos initiatives sont encore aujourd’hui citées dans la plupart des publications consacrées au rôle du Conseil de sécurité pendant cette période.71

On se souvient de nous au Rwanda et, chaque fois que des diplomates de l’ambassade tchèque au Kenya visitent le pays, le rôle joué par la République tchèque au Conseil de sécurité en 1994 est évoqué avec reconnaissance.

Pour moi personnellement, le Rwanda a constitué une expérience fondatrice sur les plans humain, diplomatique et politique. Cette expérience a renforcé ma conviction qu’il est indispensable d’agir conformément à sa propre boussole morale, en accord avec les principes fondamentaux auxquels on adhère, même lorsqu’ils ne peuvent être définis simplement ou brièvement.

Sur le plan diplomatique, depuis le Rwanda — et depuis le massacre de Massacre de Srebrenica, dont le Conseil de sécurité s’occupa en 1995 — j’ai pleinement conscience de la nécessité de s’opposer à tout risque d’extermination d’un peuple, où que ce soit.

Et sur le plan politique, la ligne rouge au-delà de laquelle il n’est plus possible de faire de compromis m’est apparue avec encore plus de netteté.

Notes

1.
Une version antérieure de cet article a été publiée dans la revue tchèque Mezinárodní vztahy, n° 3 (2004), p. 45-65.

2.
Le contexte de la situation au Rwanda, la guerre civile, le rôle des Nations unies et le génocide sont traités dans une littérature abondante et en constante expansion, chaque ouvrage contenant lui-même des références complémentaires. Heban [Ébène] de Ryszard Kapuściński (Varsovie : Czytelnik, 2003), p. 174-192, peut constituer une brève introduction. (Hélas, je n’ai pas connaissance d’une traduction anglaise.) Le Rwanda lui-même est étudié notamment dans Gérard Prunier, The Rwanda Crisis: History of a Genocide (Londres : Hurst, 2002). Michael Barnett, Eyewitness to a Genocide: The United States and Rwanda (Ithaca, NY : Cornell University Press, 2002), constitue une étude détaillée de l’implication des Nations unies. Linda R. Melvern, A People Betrayed: The Role of the West in Rwanda’s Genocide, 2e éd. (Londres : Zed Books, 2009), est un ouvrage remarquable. (Les références citées ci-après renvoient toutefois à la première édition.) Alison des Forges, Leave None to Tell the Story: Genocide in Rwanda (New York : Human Rights Watch, 1999), contient peut-être la documentation non onusienne la plus complète.

3.
Tous les documents officiels des Nations unies relatifs à cette question pour la période considérée figurent dans l’importante compilation The United Nations and Rwanda, 1993-1996 (New York : Nations unies, 1996). Le texte de cette résolution se trouve aux pages 221-231.

4.
Dans les études africaines européennes, ces deux peuples sont généralement qualifiés de « tribus », bien que les différences qui les séparent ne soient pas comparables à celles existant entre de véritables tribus. Ces distinctions ne constituent toutefois pas l’objet du présent essai. Kapuściński explique clairement cette question dans Heban.

5.
The United Nations and Rwanda, p. 170-201.

6.
The United Nations and Rwanda, p. 251-252.

7.
Techniquement, la directive présidentielle PDD-25 n’a été publiée que le 3 mai 1994, mais les diplomates américains en appliquaient déjà les principes depuis plusieurs mois. Son texte intégral demeure confidentiel, mais un résumé et une analyse peuvent être consultés sur le site de la Federation of American Scientists : http://www.fas.org/irp/offdocs/pdd25.htm (consulté le 9 juillet 2010). Voir Barnett, Eyewitness to a Genocide, p. 139, pour une analyse de son influence sur la prise de décision américaine.

8.
Madeleine Albright, Madame Secretary: A Memoir (New York : Miramax Books, 2003), p. 147.

9.
Dallaire a relaté son expérience tragique au Rwanda dans Roméo Dallaire, Shake Hands with the Devil: The Failure of Humanity in Rwanda (Toronto : Random House Canada, 2003).

10.
Toutes les déclarations figurent dans le compte rendu analytique provisoire de la 3326e séance du Conseil de sécurité des Nations unies, document ONU S/PV.3326, http://www.un.org/Docs/journal/asp/ws.asp?m=S/PV.3326 (consulté le 28 juin 2010). (Dans le système de numérotation des documents de l’ONU, « S » désigne un document du Conseil de sécurité, « PV » signifie « compte rendu analytique provisoire » — en réalité, il n’existe pas d’autre catégorie — et 3326 correspond au numéro d’ordre de la séance concernée.)

11.
La Mission permanente de la République tchèque auprès des Nations unies adressait presque quotidiennement à Prague et aux autres ambassades tchèques intéressées dans le monde des synthèses de son activité. Ces documents n’étaient pas classifiés et je les cite donc librement. Ils furent ensuite répertoriés à l’aide d’un numéro d’ordre annuel, d’un numéro de dossier et d’une date. Je cite ici la Synthèse n° 2/1994, dossier n° 1016/93 [sic], du 4 janvier 1994. Toutes les traductions anglaises sont de moi.

12.
Le texte intitulé « Situation politique au Rwanda » était joint, sans numéro, à une synthèse adressée à Prague. The United Nations and Rwanda contient divers documents provenant de diverses sources, mais aucun document du FPR.

13.
Je possède une copie de ce télégramme dans mes archives, mais je ne sais pas avec certitude s’il a jamais été publié dans son intégralité. Ce télégramme est également absent du recueil The United Nations and Rwanda. Le télégramme lui-même ainsi que le contexte des informations qu’il contient sont examinés en détail dans L. R. Melvern, A People Betrayed: The Role of the West in Rwanda’s Genocide (Londres : Zed Books, 2000), p. 91-92.

14.
Je n’ai jamais compris le rôle de Marrack Goulding, alors secrétaire général adjoint aux affaires politiques. Il devait nécessairement jouer un rôle important dans la circulation de l’information, mais son ouvrage Peacemonger (Londres : John Murray, 2002), qui traite de plusieurs opérations de maintien de la paix, reste étrangement silencieux sur le Rwanda.

15.
The United Nations and Rwanda, p. 31.

16.
The United Nations and Rwanda, p. 32.

17.
Cette petite escarmouche qui m’opposa au secrétaire général intrigua quelques jeunes journalistes danois, qui la couvrirent abondamment à l’époque. Voir notamment Martin Burcharth, « Tjekken der taler Boutros-Ghali imod », Information (Copenhague), 7-8 décembre 1996.

18.
Je possède certains de ces rapports dans mes archives, mais pas celui qui concerne la date critique.

19.
Pour les souvenirs de Gharekhan concernant les événements du Rwanda, voir Chinmaya Gharekhan, The Horseshoe Table (New Delhi : Pearson Longman, 2006), p. 236-256.

20.
Report of the Independent Inquiry into the Actions of the United Nations during the 1994 Genocide in Rwanda (New York : Nations unies, 1999), p. 26.

21.
Synthèse n° 58/94, dossier n° 2424/94, 7 avril 1994.

22.
The United Nations and Rwanda, p. 254-255.

23.
Synthèse n° 59/94, dossier n° 2437/94, 8 avril 1994.

24.
Cela fut vrai non seulement durant les premiers jours, mais au moins pendant les premières semaines. « Durant les journées critiques comprises entre le 15 et le 22 avril », écrit Albright, « le porte-parole du Département d’État Michael McCurry ne reçut qu’une seule question sur le Rwanda lors de ses points de presse quotidiens, et celle-ci concernait la sécurité des Casques bleus des Nations unies. » Albright, Madame Secretary, p. 154.

25.
Techniquement, la Belgique exerçait un mandat de tutelle sur le Rwanda. Après la Première Guerre mondiale, la Société des Nations confia à la Belgique l’administration de l’ancienne colonie allemande du Ruanda-Urundi. Cette administration dura jusqu’en 1962, date à laquelle deux États indépendants, le Rwanda et le Burundi, émergèrent sur ce territoire.

26.
À l’époque, je n’avais pas encore compris que ces arguments constituaient une manœuvre subtile destinée à légitimer le débat du Conseil de sécurité sur des problèmes apparemment « internes ». Lorsqu’un problème interne est de nature à provoquer un afflux d’émigrés et de réfugiés susceptible de déstabiliser un pays voisin, cela fournit une raison technique suffisante pour que le Conseil de sécurité s’en saisisse.

27.
Synthèse n° 60/94, dossier n° 2438/94, 10 avril 1994.

28.
Synthèse n° 61/94, dossier n° 2469/94, 11 avril 1994.

29.
Frank Smyth, « French Guns, Rwandan Blood », The New York Times, 14 avril 1994.

30.
Frank Smyth, Arming Rwanda: The Arms Trade and Human Rights Abuses in the Rwandan War (New York : Human Rights Watch, 1994). Le rapport de Smyth fut publié en janvier.

31.
Des Forges, Leave None to Tell the Story, p. 639.

32.
Synthèse n° 61/94, dossier n° 2469/94, 11 avril 1994.

33.
Synthèse n° 65/94, dossier n° 2546/94, 16 avril 1994.

34.
Le 15 avril, la délégation américaine reçut instruction d’informer le Conseil de sécurité que les États-Unis étaient favorables au « retrait complet et ordonné de tout le personnel de la MINUAR dès que possible ». L’instruction poursuivait : « Notre opposition au maintien d’une présence de la MINUAR au Rwanda est ferme. Elle repose sur notre conviction que le Conseil de sécurité a l’obligation de veiller à ce que les opérations de maintien de la paix soient viables [...] et que le personnel des Nations unies ne soit pas déployé ou maintenu, en connaissance de cause, dans une situation intenable. » Albright, Madame Secretary, p. 150.

35.
The United Nations and Rwanda, p. 262-265. Le document lui-même, S/1994/470, est daté du 20 avril, mais il ne parvint au Conseil de sécurité que le lendemain.

36.
The United Nations and Rwanda, p. 268-269.

37.
Ibrahim A. Gambari, « Genocide in Rwanda: Shame on the World », compte rendu de Henri Kwami Anyidoho, Guns over Kigali: The Rwandese Civil War—1994 (Accra : Woeli, 1994), West Africa Magazine, date inconnue. Gambari était alors ambassadeur du Nigeria auprès du Conseil de sécurité. Je ne possède son article que sous forme de manuscrit.

38.
Synthèse n° 69/94, dossier n° 2603/94, 20 avril 1994.

39.
Synthèse n° 72/94, dossier n° 2657/94, 25 avril 1994.

40.
Ibid. (ibid., même référence que la note précédente).

41.
Document joint à la Synthèse n° 73/94, dossier n° 2674/94, 26 avril 1994.

42.
Voir le document E/CN.4/S3/3 dans The United Nations and Rwanda, p. 285-290.

43.
Ce projet de déclaration n’a jamais été publié officiellement ; il est resté un document de travail. Son texte est reproduit dans l’annexe du présent essai. Il fut mis à la disposition des participants à une conférence organisée à Londres en mai 2004, à l’occasion du dixième anniversaire du génocide des Tutsi au Rwanda, par Never Again et l’Imperial War Museum. À ma connaissance, ce fut la seule occasion où il fut diffusé dans son anglais original en dehors du cercle restreint du Conseil de sécurité.

44.
Le Conseil de sécurité traite des milliers de documents émanant de diverses organisations internationales. Les organisations non gouvernementales ne sont généralement pas considérées comme une source de documentation du Conseil de sécurité, aussi précieuses que puissent être les informations qu’elles fournissent.

45.
Pour les souvenirs de l’ambassadeur Gambari concernant les débats sur le Rwanda, voir Ibrahim A. Gambari, « The United Nations and the Challenge of Genocide: The Case of Rwanda », dans The Prevention of Genocide: Rwanda and Yugoslavia Reconsidered, sous la direction de Richard H. Cooper et Juliette Voinov Kohler (New York : The New Press, 2003), p. 267-275.

46.
Synthèse n° 76/94, dossier n° 2721/94, 29 avril 1994.

47.
Pour le texte de la déclaration présidentielle telle qu’elle fut finalement adoptée, voir The United Nations and Rwanda, p. 271-272.

48.
Document ONU S/PV.3375, p. 8.

49.
Document ONU S/PV.3377, p. 15-16.

50.
The United Nations and Rwanda, p. 282-284.

51.
Synthèse n° 85/94, dossier n° 2950/94, 17 mai 1994.

52.
Document ONU S/PV.3377, p. 11.

53.
Pour le texte intégral du rapport du secrétaire général des Nations unies, voir The United Nations and Rwanda, p. 290-297. Le rapport lui-même est le document S/1994/565, daté du 13 mai 1994.

54.
Document ONU S/PV.3388, p. 3.

55.
The United Nations and Rwanda, p. 308-309.

56.
Des Forges, Leave None to Tell the Story, p. 216-220.

57.
Pour des informations sur la vie actuelle de Bizimana en Alabama, voir « The Former Ambassador of Rwanda to the United Nations Is Now a University Professor in Alabama », The Journal of Blacks in Higher Education, n° 36 (été 2002), p. 29.

58.
Document ONU S/PV.3453, p. 7.

59.
Document ONU S/PV.3388, p. 3-4.

60.
Document ONU S/PV.3400, p. 4.

61.
The United Nations and Rwanda, p. 387-394.

62.
Pour les souvenirs de Colin Keating concernant les événements du Rwanda, voir Colin Keating, « Rwanda: An Insider’s Account », Journal of International Affairs, vol. 53, n° 1 (1999), p. 209-230.

63.
Le Statut de la Cour pénale internationale n’a été signé qu’en juin 1998 et n’est entré en vigueur qu’en juillet 2002.

64.
Document ONU S/PV.3453, p. 7.

65.
Ibid. (ibid., même référence que la note précédente).

66.
Pour un rapport sur la visite effectuée en août 1994, voir le document ONU S/1994/1039, annexe.

67.
Je me suis exprimé sur le Burundi devant le Conseil de sécurité le 28 août 1995 ; voir le document ONU S/PV.3571, p. 7-8.

68.
Voir Report of the Independent Inquiry into the Actions of the United Nations during the 1994 Genocide in Rwanda.

69.
Clinton a présenté ses excuses mais, comme on l’a appris par la suite, il ne le fit qu’après qu’un de ses conseillers lui eut fait remarquer qu’il ne s’était jamais excusé de quoi que ce soit auparavant et que cela pouvait dès lors avoir une certaine utilité politique.

70.
Albright, Madame Secretary, p. 154.

71.
Voir notamment Des Forges, Leave None to Tell the Story, p. 638-639 ; Melvern, A People Betrayed, p. 152 ; et Barnett, Eyewitness to a Genocide, p. 134-135.

Annexe : Projet de déclaration présidentielle sur le Rwanda proposé par la délégation tchèque au Conseil de sécurité des Nations unies le 28 avril 1994

Le Conseil de sécurité est profondément consterné et horrifié par les informations persistantes faisant état du massacre indiscriminé de civils innocents à Kigali et dans diverses autres localités du Rwanda. Il note que, selon des informations fiables transmises au Conseil par le Secrétaire général dans son Rapport spécial (S/1994/470), la vague actuelle de tueries a été déclenchée par des membres indisciplinés de la Garde présidentielle, rejoints par des éléments des Forces gouvernementales rwandaises (FGR), sur lesquels le gouvernement intérimaire établi le 8 avril n’était pas parvenu à asseoir son autorité. Des soldats indisciplinés des FGR ont également été responsables des assassinats brutaux de Mme Agathe Uwilingiyimana, Premier ministre, et de plusieurs autres ministres du gouvernement de transition issu de la mise en œuvre initiale des Accords d’Arusha, ainsi que de la mort de dix membres du contingent belge servant au sein de la MINUAR.

Outre les informations fournies par le Secrétaire général, le Conseil de sécurité a examiné les informations émanant d’organisations non gouvernementales jouissant d’une solide réputation. L’ensemble de ces informations conduit à une même conclusion : les horreurs des champs de massacre du Rwanda ont peu de précédents dans l’histoire récente du monde. Le Conseil de sécurité réaffirme que le meurtre systématique de tout groupe ethnique, commis avec l’intention de le détruire en tout ou en partie, constitue un acte de génocide au sens des dispositions pertinentes du droit international.

Le Conseil de sécurité souligne que le génocide ne peut être approuvé, toléré ni, a fortiori, justifié en aucune circonstance : ni par une guerre civile, ni par la mort d’un dirigeant, quelles que soient les suspicions qui l’entourent, ni par l’histoire passée. Le Conseil rappelle en outre qu’il existe un important corpus de droit international traitant des auteurs de génocide.

Le Conseil de sécurité met en garde le gouvernement intérimaire du Rwanda contre la responsabilité qui lui incombe de reprendre immédiatement le contrôle de tous les éléments des Forces gouvernementales rwandaises et de la Garde présidentielle responsables de ces atrocités, et de les soumettre à la discipline. Le Conseil demande au gouvernement intérimaire du Rwanda de veiller à ce que tout groupe, organisation, mouvement, milice ou individu placé sous son contrôle mette immédiatement fin à tout acte de génocide dirigé contre quelque partie que ce soit de la population rwandaise. Le Conseil demande également au gouvernement intérimaire du Rwanda d’enquêter sur tous les actes de génocide et de punir sévèrement les responsables de leur commission. Le Conseil exprime en outre l’espoir que les forces actuellement engagées dans les combats contre les Forces gouvernementales rwandaises et la Garde présidentielle ne recourront pas à des mesures de rétorsion comparables.

Type

Rapport

Langue

Citation

The Czech Republic on the UN Security
Council: The Rwandan Genocide1
Karel Kovanda
Deputy Director-General of External Relations, European
Commission, Brussels
The Rwanda civil war that in 1994 degenerated into a slaughter of the country’s
Tutsi, amounting to genocide, was possibly the world’s most devastating blood-bath of the 1990s. In 1994, the newly formed Czech Republic took up its place
as a non-permanent member of the UN Security Council; Karel Kovanda was
the Czech Ambassador at the time. Drawing on internal documents of the Czech
Foreign Service and on his own private notes, as well as on a wealth of published
information, Kovanda details in this personal memoir the step-by-step evolution
of the Rwandan tragedy as he and his delegation perceived it, and the Czech
reaction to it. He repeatedly highlights the information gap: on the one hand,
insufficient and biased information provided by the UN Secretariat; on the other
hand, the detailed, accurate, and timely information his delegation received from
NGOs. Kovanda estimates that during the first weeks, the Security Council gave
perhaps 80% of its attention to the civil war between Rwandan government forces
and the Rwandan Patriotic Front (RPF) and 20% to how to handle the difficult
position of UNAMIR, the peacekeeping operation then on the ground in Rwanda.
Only after weeks of delay did the Security Council even start to come to grips with
the ongoing genocide—a term that Ambassador Kovanda was the first to employ
publicly in an official UN meeting. While focusing on Rwanda proper, Kovanda
also explains and describes the sometimes little-known mechanisms that play
a role in the day-to-day workings of the Security Council: the role of the UN
Secretariat, informal consultations, groupings of Security Council members, and
so on.
Key words: Rwanda, genocide, Czech Republic, UN Security Council

Introduction
Apart from its five permanent members, the UN Security Council (UNSC) has
ten non-permanent ones, elected by the UN General Assembly for two years—five
one year, the other five the following year. In the autumn of 1993, a sharp electoral
battle involved the Czech Republic: after only a few months as an independent country (following the division of Czechoslovakia on 1 January 1993), the Czechs were
fighting for UNSC non-permanent membership against Belarus. In June 1993 I
assumed the position of Czech Ambassador—Permanent Representative to the UN,
and was directly in charge of our electoral campaign.
In the event, we won the elections, in October 1993, together with Argentina,
Nigeria, Oman, and Rwanda. These five countries would be joining the five other
non-permanent members, carryovers from the previous year: Brazil, Djibouti, New
Zealand, Pakistan, and Spain.

A lot has changed in the work of the UNSC since the 1990s: by and large, its
work has become more scripted and formal. But as the Czech Republic joined the
Security Council in 1994, managing its work was a matter for its president. He or
she scheduled and chaired the public, formal meetings that we know from TV. In
addition, however, the president organized and chaired so-called informal consultations of the UNSC. It was actually these consultations that occupied most of the president’s time and demanded most of his or her energy. At the time, they took
place almost daily, sometimes even several times a day; they were held behind
closed doors, in a separate chamber of the UN Secretariat to which non-members of
the UNSC, never mind journalists or other members of the public, had no access.
But it was precisely during these informal consultations that everything, even the
smallest matters, was decided. Everything that later saw the light of day at formal
meetings (except for the actual statements of countries, formally called the ‘‘explanation of the vote’’) would be agreed here beforehand. This was where the text of every
document, often down to the shade of meaning of every word in every UNSC resolution, every presidential statement, was negotiated, even fought over—usually by
experts, that is, diplomats specializing in the given subject matter, but from time to
time by ambassadors themselves. In this forum, ambassadors would also discuss a
variety of other issues that never ended up being debated publicly. This was where
the Security Council did its real work, whereas its formal meetings, then as now,
resembled a theatre piece with proceedings scripted in advance.
The office of president rotates monthly, following the name of the country, in
English alphabetical order. The president occupies the seat at the head of the oval
conference table, and on the first of every month, the 15 UNSC members move one
seat to the right. In December 1993, the top seat—the presidency—was occupied by
China. Consequently, in January 1994, the chairmanship fell to the newly elected
Czech Republic. And straight away, in January, we got a foretaste of what was to
happen in Rwanda several months later.
I will return to these January matters. The critical chapter of this story,
however, started only three months later, in April 1994. That month, the Security
Council was chaired by Ambassador Colin Keating of New Zealand.

UNAMIR
During the first week of April, we were dealing with situations in Bosnia and
Herzegovina, a permanent fixture on the UNSC agenda; with issues in Georgia,
Iraq, El Salvador, and Israel; and with the Libya–Chad relationship. Another of the
many questions was that of extending the mandate for one of the numerous peacekeeping operations (PKOs) that the UN had stood up in various parts of the world,
namely the UN Assistance Mission for Rwanda (UNAMIR).
A civil war among various factions had been underway in Rwanda for several
years already.2 In the autumn of 1993, the UNSC decided to organize this peacekeeping operation, which was to oversee the fragile truce between the antagonists.
The UNSC had agreed to create it on 5 October 1993, in its Resolution No. 872.3
UNAMIR was to promote the rapprochement of the belligerent parties. One party
consisted of the Rwandan government institutions, headed by President Juvénal
Habyarimana, and their armed forces, both military and paramilitary. Most of these
were Hutu. They were opposed by the so-called Rwandan Patriotic Front (RPF), consisting of the minority Tutsi people.4 The hard core of the RPF consisted of Tutsi
who had escaped Rwanda for neighboring Uganda in 1959, when an earlier wave of
interethnic slaughter engulfed the country. Still, in 1993, under pressure from the international community, both parties managed to sign a series of agreements,
the Arusha Accords (named for Arusha, Tanzania, where the accords were signed).5
UNAMIR was to keep an eye on the parties’ actually fulfilling these agreements.
UNAMIR was not very big, and its members were lightly armed; their mandate
was rather weak. All this followed from the view of the UN Secretariat (with which
the Security Council agreed at the time) that the toughest part was to get the parties
to actually reach an agreement; putting it into effect was not expected to be too
much of a problem. But just a few short months after authorizing the formation
of UNAMIR, we were arguing as to whether and under what circumstances its
mandate should be extended.
Arguing over the conditions of extending a mandate had its own well-established
framework: Will we agree to a shorter or a longer extension? Should we threaten to
end the operation if the antagonists refuse to cooperate? The UN Secretariat recommended extending the mandate by six months, but the United States, for example,
wanted the shortest possible extension—they’d be happy with one month, perhaps
two, OK: let’s make it three. It took a lot of work for the UNSC to finally agree, in
resolution 909/1994,6 on a four-month extension, with a proviso that after six weeks,
we would evaluate how the situation in the country was evolving. The date was 5
April 1994.

The Air Crash
For the Security Council as a whole—and this was definitely true for the United
States—the issue of PKOs was singularly affected by a major debacle in Somalia. In
October 1993, some six months before the events I am leading up to, the United
States lost eighteen of their soldiers there, and the whole nation was enraged at
TV shots of the soldiers’ bodies being dragged through the streets of Mogadishu
to the exuberant joy of bystanders. From that moment on, the United States was
particularly perspicacious when it came to PKOs in general, and particularly those
in which they participated themselves. The post-Somalia discussion culminated in
Washington in Presidential Directive No. 25, which specified US policy concerning
these operations and outlined certain criteria that would guide the decision as to
whether to support this or that UNSC PKO and whether or not to participate.7
Madeleine Albright has written that its objective was to ‘‘to put America squarely
on the side of strengthening UN peacekeeping operations,’’ but ‘‘with the understanding that . . . we would henceforth make the chain of command clearer and insist
that such missions be . . . preceded by a significant period of consultations with
Congress.’’ 8
In the event, Rwanda was to become the test case for how solid this policy was;
for on 6 April, only a day after the give-and-take over extending UNAMIR’s mandate
ended, news arrived about a catastrophe at the airport in Kigali, Rwanda’s capital.
Two presidents lost their lives in a plane crash: Juvénal Habyarimana of Rwanda
and Cyprien Ntaryamira of Burundi.
It wasn’t clear what had actually happened: one wondered, Did the plane crash,
or was it shot down? Was it an accident, or an assassination attempt? To one person,
however, the answer was completely clear, before any investigation was so much
as launched: Rwanda’s permanent representative to the UN, Ambassador JeanDamascene Bizimana. Coincidentally, Rwanda, like the Czech Republic, was a new
member of the UNSC, never mind that the country was engulfed in a civil war and
that it was the subject of the UNSC’s close attention. Bizimana had no doubts—and
made no bones about his opinion—that what had occurred was an act of terrorism in which the RPF was the ultimate villain. Ambassador Jean-Bernard Mérimée
of France also argued from the very first moment that the event was a terrorist
attack. (The identities of those actually responsible for the plane crash were, to
my knowledge, never determined, although responsibility of the RPF cannot be
excluded.)

Information
The UNSC receives its information from the UN Secretariat, the apparatus that
resides in that enormous matchbox which we all recognize from any number of
images as the main UN building in New York, which is headed by the secretary-general
of the UN (UNSG). At the critical moment, the Egyptian Boutros Boutros-Ghali was
UNSG. The Secretariat, in turn, receives reports from its own people in the field.
Information gathered in this way would be elaborated as formal Reports of the
UNSG, which constitute the basis for any discussion of the UNSC, on any issue, of
any territory.
At the critical moment, there were two people in Rwanda directly subordinated
to the UNSG. One was his so-called special representative (SRSG), the highest
civilian UN official in the country, a certain Dr. Jacques-Roger Booh-Booh, formerly
the foreign minister of Cameroon. I never knew much about him; for example, he
never showed his face in New York to report personally to the Security Council,
which was the standard practice of other SRSGs the world over. I had heard, however, that he was close friends with President Habyarimana, and one might well
have wondered about his objectivity.
The other UN official who fed the UN Secretariat with information was the
Canadian General Roméo Dallaire, commander of UNAMIR.9
Thus, it was on the basis of information from these two officials that the UN
Secretariat prepared its Rwanda reports, which, in turn, served as the bases for
UNSC deliberations. The Czech delegation, like those of a number of smaller countries, didn’t actually have in hand any information apart from these reports. The
nearest embassy we had (and have to this day) was in Kenya, and Czech diplomats
there had precious little opportunity (or reason) to report first-hand from Rwanda. Of
course, major powers had their own additional sources of information, aside from the
UN Secretariat’s briefs. Of the UNSC members, both the United States and France
actually had their own embassies in Kigali.

Early Czech Involvement
From the Czech point of view, PKOs were important, particularly where our own
soldiers or observers were involved. But although during the 1990s Czech personnel
had been stationed in various places in Africa, including Angola, Mozambique,
Liberia, and Somalia, none were stationed in Rwanda as part of UNAMIR. Rwanda
was on the periphery of Czech interests; we had no historical interests, no economic
interests, no interests connected with our own personnel there.
I didn’t understand the Rwandan situation very well. After all, several civil wars
were going on in Africa at the time. Nevertheless, my very first public statement in
the UNSC coincidentally concerned precisely this topic, inasmuch as, in January
1994, the UNSC was deciding on the first extension of UNAMIR’s mandate. The
matter was rather foreign for the Czech Republic, and, personally, I didn’t study it
carefully either. Rereading the statements of other UNSC members,10 one gets the
sense that no one, certainly not me, had any foreboding of the horrors that were to
engulf the country within three short months. In fact, before I took up the UNSC presidency in January, I had followed well-established custom by starting off with
a round of individual consultations with every other UNSC member, inquiring as
to how each evaluated the situation in various hot spots of the world; with respect
to Rwanda, I reported the findings as follows: ‘‘According to most of the delegations,
the peace process is progressing rather well. Nigeria sees positive signals that offer a
chance to resolve the conflict without major delays and take it off the Council agenda
altogether.’’ 11

Forebodings
And yet some—although beyond the UNSC circuit—did have their forebodings. One
of them was Claude Dusaidi, an RPF representative working the corridors of the
UN, who would share his views of Rwanda developments with all who would listen.
As early as 7 January, he paid me a visit, not as the Czech Ambassador, for we
really were too insignificant—certainly as far as matters in Rwanda were concerned—
but as the January UNSC president. He explained that the fulfillment of the Arusha
Accords was in jeopardy. President Habyarimana had, for example, refused to form a
provisional government, which the accords foresaw for December 1993, and instead
had prepared a list consisting exclusively of his own people, completely disregarding
the views of other political forces. I informed the Czech Foreign Ministry, as well as
my colleagues on the Security Council, about Dusaidi’s visit; informally, I also distributed a letter that he gave me, simply by passing copies around the table.12
Another person who had a horrific premonition—or, rather, horrific information—
was General Dallaire. On 11 January 1994 he sent a certain critical telegram from
Kigali, in which he described what he had learned from one of his sources: that
Hutu paramilitary militias were gathering weapons and compiling lists of Tutsi in
order to kill them all off at a suitable moment. Dallaire asked for permission to
intervene, for example, to take over illegal weapons storage areas.13
The Security Council never learned about this telegram. And the UN Secretariat
did not give Dallaire the go-ahead to intervene.
The Dallaire telegram is generally considered a key juncture, an opportunity for
the international community to forestall the Rwanda catastrophe. If only we had
known . . . A number of journalists have asked me over the years whether the
UNSC would have acted differently, if it had known . . . It serves as an impulse
to reflect about ‘‘alternative history.’’ But even though such reflections are usually
barren, one might quite soberly say this much: If the Security Council had been
familiar with the telegram, it would at least have had a chance to do something. At
least a chance.

A Detour: The Story of the Dallaire Telegram
But the Security Council was not familiar with the telegram. The telegram itself had
a peculiar fate. The UN Secretariat—either the Department of PKOs, headed at the
time by Kofi Annan, or the Department of Political Affairs, headed by Marrack
Goulding, a British official—had obviously underestimated its significance, and did
not inform the Security Council about it.14 ‘‘Such situations and alarming reports
from the field, though considered with the utmost seriousness by United Nations
officials, are not uncommon within the context of peace-keeping operations,’’ wrote
Boutros Boutros-Ghali in his foreword to the UN’s Rwanda sourcebook.15
But much later, long after the catastrophe was over, the UN Secretariat realized
that they perhaps should have mentioned the telegram to the Security Council:
in his foreword to the sourcebook I’ve been quoting, Boutros-Ghali averred that Chinmaya Garekhan, his special advisor, informed the Security Council on 12
January ‘‘on the reports that had been received from UNAMIR.’’ 16 I found this
strange: after all, I had chaired the Security Council during that time, and was sure
that I would have remembered discussing such a telegram, or even receiving information about it, if only because my meeting with Mr. Dusaidi a few days earlier
had sensitized me to the Rwanda problématique.
In December 1995, as my tenure on the UNSC was drawing to a close, I therefore wrote a letter to the UNSG. I noted that I remembered the matter differently,
and how should we explain that we have such different recollections of the circumstances of that fateful telegram? The UNSG invited me to a meeting but held his
own. Mr. Garekhan, an Indian who regularly represented the UNSG at informal
Security Council consultations and conveyed to the Security Council on his behalf
information, was present as well. He made the point that ‘‘for better or worse, no
reports are written from informal consultations,’’ so it would no longer be possible
to ascertain what actually happened. We ended up agreeing to disagree, simply
noting our differing recollections.17
However, reports from Security Council consultations are indeed made. It is well
known that the UNSG has his people write fairly detailed and unsparing minutes: if
someone makes a stupid comment, that’s how it is described. These are confidential
reports, however, strictly for the needs of the UNSG and his immediate entourage,
and only rarely do they seep out beyond this narrow circle of UN officials.18 Thus,
in his discussion with me, Garekhan was not quite candid as far as the existence or
not of such reports is concerned.19 And as for the substance of the matter, when an
independent commission dealt with the failure of the Security Council in Rwanda, it
criticized the Secretariat for not having informed the Security Council.20
One wonders, of course, how the Secretariat itself perceived the situation in
Rwanda. As I have pointed out above, it was receiving two sets of reports, one from
General Dallaire and one from the SRSG. When these two lines of reporting disagreed (and they allegedly disagreed fairly frequently), the Secretariat and the
UNSG were inclined toward the reading their ‘‘own’’ man provided. In a personal
conversation in April 2004, General Dallaire told me that ‘‘they simply took me first
as a soldier, and second as a fellow who’s in Africa for his first time and doesn’t
understand anything.’’

Murders in Rwanda, Uncertainty in the Security Council
Let’s return to events in April 1994. As soon as the two presidents perished in the
plane crash, a terrifying wave of murders of Tutsi erupted throughout Rwanda. It
was not spontaneous, it was not coincidental, it was not chaotic; this was a wave of
systematic murder, carefully prepared in advance. Just as General Dallaire had predicted, it followed lists of names, addresses, Kigali license plates of Tutsi-owned cars,
using weapons that Hutu had been accumulating for some time. The most awful
behavior among Hutu was exhibited by the Presidential Guard and by specific organized militias and groups, the worst of which was the paramilitary Interahamwe.
Within twenty minutes after the crash, roads in Kigali were blocked. Interahamwe
personnel checked documents of passengers in all vehicles, and those whose documents were marked ‘‘Tutsi’’ were dragged out and killed. Several thousand Tutsi
were murdered within the first few hours.
As the world eventually learned to its horror, this wave of murders (called
‘‘work’’ by Hutu officials) continued unabated for days and entire weeks. It was significantly spurred on by the firebrand broadcasts of Radio-Télévision Libre des Mille Collines. Tutsi were being murdered, but—especially during the first few days—so
were moderate Hutu politicians, including those who were to form the Arusha-agreed
government, including the prime minister–designate, Agathe Uwilingiyimana.
At the same time, the front in the civil war moved. The RPF—naturally—did not
intend to stand with folded arms and stick to the Arusha-agreed truce while armed
Hutu were slaughtering their fellows. In my report to Prague, I described the activation of the supposedly demilitarized Tutsi as ‘‘very disturbing,’’ 21 which indicates
just how little I understood the situation in its first moments. On 7 April, the Security
Council issued a Presidential Statement 22 that emerged from the workshop of
France and non-aligned UNSC members. It expressed its ‘‘regret’’ over the plane
crash and ‘‘the ensuing violence.’’ It ‘‘strongly condemned’’ attacks against government officials, against ‘‘many’’ civilians, and, ‘‘in particular,’’ against UN personnel.
It appealed to all sides in the conflict to ‘‘maintain the positions they held before the
incident’’ (i.e., before the plane crash) and ‘‘in particular to respect the cease-fire.’’
These last formulations were directed against the RPF and against the Tutsi, but I
clearly didn’t realize that at the time.
In the following days, the Security Council met, and met, and met again, but
didn’t manage to come to an understanding of the situation. On 8 April, I conveyed
to Prague information from the Secretariat: ‘‘the situation is unclear.’’ 23 The Security
Council didn’t understand the Rwanda situation—or didn’t want to understand it?
The UN Secretariat didn’t forward much information. Great Western powers seemed
to have only a cursory interest in Rwanda.24 There is no doubt that they had their
own information ahead of time. Two of them had embassies in Rwanda, and the
Secretariat shared the contents of the Dallaire telegram with France and the United
States (but only with them and with Belgium). I had the intense feeling that the
Security Council was rudderless. Usually, the role of the Security Council’s intellectual leader, the one who could ‘‘see around the corner,’’ was played by the UK’s
ambassador, Sir David Hannay. On this occasion, however, he didn’t have much to
go on: as I learned much later from a British Foreign Office official, he was allegedly
receiving virtually no instructions from London (Britain had never had an embassy
in Kigali before August 1994) except to follow the lead of French diplomacy.
It appeared as though permanent members of the UNSC were giving the wave of
murders a wide berth, as though they didn’t want to dirty their hands with it. After
all, this was a domestic matter, not an international conflict, wasn’t it? And domestic
matters, civil wars, tribal conflicts and ethnic cleansing, as well as dictatorial
regimes, suppressing basic human rights, and the like—none of this was in the
mandate of the UN Security Council. The Security Council dealt with international
peace and security; what didn’t have an international dimension didn’t belong on
the UNSC’s agenda, at least not technically.
One worry we did have: not the murderous rampage against the Tutsi, but the
fate of foreigners in Rwanda and the role of UNAMIR. During the first hours of
the bloodbath, berserk units of the Rwandan government army also butchered ten
Belgian paratroopers who had been guarding the prime minister–designate. ‘‘Our
boys’’ thus faced a clear danger, and there was not much UNAMIR, with its small
numbers, light equipment, and weak mandate, could do. What to do about this?
Strengthen UNAMIR? Withdraw it? Reduce it? And while France sent in a humanitarian mission to pull out foreigners (without making the slightest effort to protect
their Tutsi collaborators or other people close to them), the Security Council spent
endless hours discussing the UNAMIR problem.

It was a problem indeed: UNAMIR was a peacekeeping operation, but the
soldiers had deliberately been given a weak mandate and were only lightly armed.
It might have been difficult for them to defend themselves against groups of
murderous Hutu running amok and probably on drugs. And UNAMIR was paralyzed
by the fate of their murdered Belgian comrades.

The Belgian Withdrawal
This incident formed the basis for the Czech evaluation of the situation as well. As a
result of its losses, Belgium decided on 12 April to pull out its entire contingent from
UNAMIR. The Belgian troops were the best of the lot, and had the best weapons.
I got a call from Prague from Dr. Ivan Bušniak, who had taken over my previous
job as director general for bilateral relations with Europe and North America. He
informed me that Mr. Willy Claes, the Belgian foreign minister, had telephoned
the Czech Ministry of Foreign Affairs and ended up talking to Ivan—coincidentally,
neither the Czech foreign minister nor any of his deputies was available at the time.
Claes informed Ivan about the Belgian pullout and recommended the withdrawal of
the entire UNAMIR contingent.
Ivan was surprised that the Belgian minister would stoop to talk to a ‘‘mere’’
director general, a post two levels below his own. But this only indicated just how
important this conversation was for Claes. I later learned that he called Argentina
(another non-permanent UNSC member) as well, and I suspect that he called all
UNSC member states. From the Czech point of view, the opinion of Belgium was
of paramount importance: this erstwhile colonial power was linked with Rwanda
by a thousand ties.25 Who better to understand the situation in the country than
Belgium? I felt we could do much worse than follow Belgium’s advice. Only later did
I come to understand that Belgium’s concern was not Rwanda, or UNAMIR, but
rather camouflaging the precipitous withdrawal of their own contingent and the
consequent weakening of UNAMIR.

Groups of UNSC Members
The situation in the Security Council was further obfuscated by the membership of
Rwanda itself. The very fact that Rwanda was elected to the Security Council, or
even that it had put itself forward as a candidate, was bizarre, given the civil war
raging in the country, of which the Security Council was seized. That’s the way the
UN works, though, in many instances: non-permanent seats on the Security Council
are reserved for individual regional groups of member states, according a requirement that is partly written, partly based on custom, and once the African regional
group of members decided to support Rwanda’s candidacy, there was not much
anyone could do about it.
Ambassador Bizimana of Rwanda was a Hutu, and the situation was clear to
him: everything was the fault of the Tutsi. Bizimana participated in the dealings
of an informal yet very influential so-called Non-Aligned Caucus (NAC), which met
behind closed doors before every session of informal consultations and coordinated
its approach. At that time, other members of the caucus included Djibouti, Nigeria,
Oman, and Pakistan. These countries continued to focus on the situation as they had
known it during previous months—that is, on the civil war. Few gathered that in
addition to the civil war between government forces and the RPF (the end of which
was supposed to have been spelled out in the Arusha Accords), a completely new firestorm had erupted behind the line of conflict, that is, the mass slaughter of Tutsi
who had nothing to do with the civil war. I recall that for Salim al-Khussaiby, the ambassador of Oman, an extremely friendly giant of a man, the key to stopping the
slaughter amounted to restoring the cease-fire between the government forces and
the RPF; he failed to realize that such a cease-fire would have helped only the
Hutu, who would have one less worry on their minds while massacring the Tutsi,
whereas the RPF would in effect be betraying their people if they did not seek to
come to their rescue as fast as possible. On another occasion, Salim complained
about ‘‘various individuals’’ who are tolerated in the UN corridors even though they
have nobody’s mandate to do anything—having in mind none other than Claude
Dusaidi, the RPF representative, the very person who had informed me during my
term as UNSC president in January 1994 about the problems besetting his country.
Salim’s inspiration was clear: these comments didn’t germinate in his own head but,
clearly, echoed the arguments that the ambassador of the Rwandan Hutu government must have been spreading among the non-aligned.
France played a particularly strange role. It had great influence over non-aligned
members, both via Ambassador Bizimana of Rwanda and via Roble Olhaye, the
ambassador of Djibouti. This very poor country on the Horn of Africa allegedly
hosted French advisors directly in its Foreign Ministry, and on several occasions
the French permanent representative, Jean-Bernard Mérimée, took the side of the
murderers, overtly or covertly. One can only guess what was behind French policy.
President François Mitterrand and his wife, and their relationship with the Hutu
President Habyarimana, no doubt played a role.
French fears that Rwanda’s membership in the Francophonie could be jeopardized
played a role as well, inasmuch as the RPF Tutsi, who had spent decades in Uganda,
spoke English. Yet I found it downright grotesque to hear Ambassador Olhaye, of all
people, saying, ‘‘Those RPF people, why, they don’t even speak proper French!’’
First, I would never consider anybody’s language as an appropriate basis for making
political decisions; and, second, I found it quite strange for such a scurrilous comment to come from Olhaye, of all people, who, though from Francophone Djibouti,
was never heard to utter a word except in English. Again, this argument did not
come from his own head.
Apart from the permanent members and the non-aligned, there was a third
group of Security Council members, ‘‘the leftovers,’’ who were neither permanent
members nor part of the NAC, and were therefore called ‘‘non-non.’’ In 1994, the
Czechs were part of this group, together with Argentina, New Zealand, and Spain.
(I don’t recall whether Brazil joined the non-aligned or the ‘‘non-non.’’) When it
came to Rwanda, however, this group was truly non-aligned, truly not involved.
None of us had any great-power ties with Rwanda, nor a colonial past, nor were we
afraid to criticize its government, as was the case among the non-aligned, where
solidarity, including false solidarity, often reigned supreme. And, unlike many nonaligned countries, we had no reason to fear that our criticism of the situation in
Rwanda could boomerang against our own domestic policies; none of us had a Biafra
in our recent history. In the following weeks it was precisely these countries, the
‘‘non-non’’ Security Council members, who pronounced themselves most clearly on
the Rwanda tragedy.

Better Information!
What then should the Security Council have done? On 10 April I wrote to Prague
that the trickiest discussion would concern the question of whether the Security
Council should even continue to be involved with Rwanda. The argument in favor
of involvement, I wrote, was ‘‘the alleged responsibility that the UNSC bears for Rwanda (or for its innocent civilian population)’’ and the argument that the situation
there jeopardized the security of neighboring countries.26 Others would argue
against involvement, on account of ‘‘this being a domestic matter of a country which
the UNSC should not get involved with.’’ 27 Four days after the plane crash, after
four days of slaughter, the matter still wasn’t clear to me, and I still wrote about
‘‘alleged’’ responsibility. This was the classic Security Council stance: getting involved in the domestic affairs of a country had once before not paid off—in Somalia.
If the conflict at hand didn’t have an unmistakable international dimension, we
should leave the locals to fight it out amongst themselves, even if in the process
they were to kill themselves off completely. In Rwanda, meanwhile, the number of
dead had reached the tens of thousands.
We were not receiving much information from the Secretariat, and such information as we did receive was not accurate. Day after day, as the slaughter in Rwanda
continued, we were dealing with the situation there only very superficially. According to the Secretariat, what was happening in Kigali was ‘‘armed combat among
various factions.’’ 28 What was really happening I realized only from an opinion piece
in the New York Times by Frank Smyth of the NGO Africa Watch.29
I hadn’t known of Africa Watch before, but it was one of the Helsinki Watch
family of organizations, which I knew well: during the Communist era, Helsinki
Watch had been very involved in defending Czechoslovak dissidents. There was
therefore an a priori reason to trust the Africa Watch folks. But, more importantly,
Smyth’s article had an internal logic. Suddenly I had a eureka! moment; suddenly
the scales fell from my eyes. Everything started making sense: both events in
Rwanda itself and how to interpret the attitudes of individual UNSC members. Ten
days had elapsed since the plane crash. The Security Council, meanwhile, was still
in the throes of worry about the UNAMIR soldiers and the partial interests of some
of its members, and continued to ignore the ongoing carnage.
Smyth argued that the slaughter was not accidental but managed. He explained
that President Habyarimana had ruled through his Akazu clique and that slaughtering their opponents was the only way they could hold onto their twenty-one-year-old
rule. Akazu needed weapons, but domestic legislation prevented Belgium, the old
colonial power, from exporting weapons to war-torn countries; France, however, had
begun military cooperation with Habyarimana in 1975. France was concerned with
maintaining la francophonie in Rwanda. In addition, the presidents of the two countries (Habyarimana and Mitterrand) were friends. And France had assisted Rwanda
in making a major arms purchase from Egypt—during the very period (1977–199), as
I learned later, when Egypt’s Foreign Minister was none other than Boutros-Ghali.
Smyth was mentioned as the author of a study on arming Rwanda that had been
published several months earlier.30 And suddenly I understood the peculiar game
played by France in the Security Council, as well as the foot-dragging of the UN
Secretariat (i.e., of Boutros-Ghali) in presenting the full picture of the horrors that
were unfolding in Rwanda.
Seeking further information, I contacted Africa Watch directly and thus met
one of the world’s leading specialists on Rwanda, the late Alison Des Forges. We
became fast friends, and in subsequent months she became the source of accurate,
dependable information about the situation in the country. There was a chasm of
difference between her information and that of the UN Secretariat. I therefore
decided—for educational purposes, one might say—to invite her to explain the
situation to some of my colleagues.

And so it happened that on 18 April 1994, the Czech Mission to the United
Nations hosted a very unusual meeting during which ‘‘small countries,’’ nonpermanent UNSC members, had an opportunity to learn from reliable and extremely
well informed, albeit informal, sources about the causes, origins, and course of
the Rwanda catastrophe. Alison herself recalls this meeting as a quite extraordinary
opportunity for her as an NGO representative to communicate directly with diplomats
working on the UNSC.31
According to Alison’s information, the murder mill in Rwanda was to start up
again, in full force and even more intensively, on 8 May. She hoped that the UNSC
would decide to send in soldiers who could protect and save the remaining Tutsi. I
stripped her of the last illusions she may still have had concerning the UN’s abilities
when I pointed out that even if the UNSC were to decide on such an operation the
following day, it would take weeks, even months, before member countries would
offer contingents, before an operation could be organized, before it could actually be
deployed in Rwanda. It broke her heart. Some of her friends were still in hiding in
Kigali, and only a miracle could probably help them now.

The Security Council on UNAMIR
On 11 April, the Secretariat informed us that they were preparing a ‘‘long-term’’ study
of UNAMIR’s future. The alternatives would be based on developments in-country.
These developments would either show improvement, in which case UNAMIR could
stay and monitor the fulfillment of the Arusha Accords, or they would deteriorate
further, in which case it would be ‘‘necessary to revise’’ UNAMIR’s mandate or even
reconsider its very presence in the country.32 UNAMIR was on the agenda daily.
A few days later I reported to Prague that ‘‘a large part of the discussion . . . was
devoted to variants of UNAMIR’s activities in the country.’’ 33
At the time, the secretary-general presented two alternatives: either, in the case
of a cease-fire, to maintain a slightly smaller UNAMIR that would see to its terms
being kept, or to pull out the greater part of UNAMIR, leaving only its commander
with 200 to 300 soldiers. During the discussion, I was intrigued by the argument of
Ned Walker, Ambassador Albright’s deputy: ‘‘If we were to decide now, the US would
be for a withdrawal.’’ I understood clearly: ‘‘If we don’t decide now, we’re deciding to
stay in the country,’’ I observed—and that’s how the matter ended up, for another
few days, at least.34
The UNSG promised ‘‘a special report’’ on UNAMIR; it reached us on 21
April, more than two weeks after the slaughter had started.35 Yet even this
report—unbelievable though it may sound—still saw UNAMIR’s main role not in
stopping the carnage but in attempting to enforce a cease-fire between the army of
the ruling Hutu and the RPF. After the withdrawal of the Belgian contingent and
dispensable members of other groups, the number of soldiers and observers in
Rwanda had decreased from 2,500 to some 1,700.
This time around, the UNSG offered three alternatives. One of them, a total
withdrawal of UNAMIR, he didn’t recommend at all; it was perhaps introduced only
for the sake of logical completeness, so to speak. The second repeated one of his
alternatives of 14 April (i.e., leave only a small force in the country, now limited to
270 soldiers).
The third suggestion was quite different, however: it was a suggestion to radically
beef up UNAMIR, by no fewer than several thousand soldiers, and to equip it with a
new mandate, under Chapter 7 of the UN Charter. I am still uncertain where this
proposal emerged from, who or what might have inspired the UNSG to face the issue in such a radical manner. Did someone’s conscience wake up, perhaps? Or was it a
foil to prove that nothing really could be done?
Chapter 7? This represented a definite shift. Operations that the UNSC organizes
in various countries are run either under Chapter 6 or under Chapter 7 of the UN
Charter. Chapter 6 assumes that the international operation takes place in accordance with the wishes of local authorities, for example, on the invitation of the
host government. No big problem here. (UNAMIR was originally organized under
Chapter 6.) Chapter 7 comes into play in much more complicated situations: the
local authorities may not agree with the operation, or perhaps there actually are
no effective local authorities, and so on. Given the nature of the situation, Chapter
7 operations are usually more dangerous, and peacekeeping under this chapter
requires a more robust mandate and different rules of engagement. Additionally,
from the point of view of international law, such operations, begun willy-nilly,
amount to interference in the domestic affairs of the ‘‘host’’ country.
Years later, I reread this proposal. It was very good, even earth shattering. If
implemented, it would have been the only proposal that could have changed anything.
An operation under Chapter 7 could not only have arranged for monitoring some kind
of peace (nonexistent in Rwanda, under the circumstances) but also allowed for an
intervention in the country, whether or not the country’s rulers (whoever they might
be) wished it.
The proposal had only two ‘‘minor’’ flaws. First, it would be absolutely impossible
to find ‘‘several thousand’’ additional UNAMIR soldiers. According to his own evidence, the UNSG had personally telephoned dozens and dozens of heads of state
and government in search of additional soldiers—to no avail. Salim Ahmed Salim,
president of the Organization of African Unity (OAU), tried to recruit soldiers as
well, as did President Museveni of Uganda, an RPF ally. And even if the soldiers
were found, it would take months before they could be organized and sent, equipment and arms would have to be found somewhere else, and someone would have
to arrange for their transport. Meanwhile, the slaughter continued daily.
The second problem was with Chapter 7 itself. At least one delegation was
always extremely reluctant to use this measure when a domestic situation within a
country was at stake—which decidedly was the case with Rwanda. This delegation
always hesitated to allow the international community to intervene in a country
over the head of the local government, and was always alert to the possibility of
creating a precedent that at some point—who knows?—might be turned against its
own authorities. This was the delegation from China, with its UNSC veto power.
The UNSG’s report thus didn’t satisfy many people. The non-aligned nations
would gladly have strengthened UNAMIR; the United States would have preferred
a complete pullout. UNSC Resolution 912, which was finally adopted on 21 April,36
resolved the situation ambivalently. Only the 270 soldiers mentioned in one of the
UNSG’s alternatives were to stay in the country; the rest were to be withdrawn,
but only to somewhere close by, in East Africa, as a sort of over-the-horizon reserve.
It was the worst decision the Security Council could possibly have taken. Not
only did we not decide to strengthen UNAMIR, we ended up weakening it to the
minimum militarily acceptable (i.e., capable of self-defense) force. Among other
things, we thereby handed over to the killers perhaps thousands of civilians whom
UNAMIR was still able to protect at the time. Our soldiers in UNAMIR were
appalled. General Henri Kwami Anyidoho of Ghana, Dallaire’s UNAMIR deputy
commander, couldn’t understand this decision: ‘‘Was the world going to abandon Rwanda? Was it because the operation was in a typically developing country or more
pointedly on the ‘dark continent’?’’ 37

The Czech Position Evolves
Meanwhile, my own interventions during Security Council consultations were ever
sharper. On 20 April I wrote to Prague, ‘‘More alarming information has reached
us from Human Rights Watch, according to which 100,000 people have been
slaughtered already. Interpreting the warfare exclusively as tribal is terrific oversimplification.’’ 38 I argued even with my friends—such as the otherwise extremely
capable and decent Ambassador Emı́lio Cardenas of Argentina—who in the context
of Rwanda used the expression ‘‘humanitarian catastrophe.’’ The UNSG talked about
a ‘‘firestorm of mass killing.’’ A few days later, the UNSC president, New Zealand’s
Ambassador Colin Keating, received a representative of the French NGO Médécins
sans frontières (MSF), who reported that shortly before their meeting, government forces and the Presidential Guard had broken into the MSF hospital in Butare
and murdered all its Tutsi personnel, then returned and murdered all the Tutsi
patients.39
I understood the situation (finally!): this was not a ‘‘humanitarian catastrophe,’’
or even simple ‘‘killings,’’ no matter how massive; this was the deliberate extermination of one ethnic group. On 25 April, I wrote to Prague,
This is a matter of clear genocide committed by governmental and presidential units
of the Hutu against the Tutsi. No matter how one turns the numbers around, there
were perhaps 1.2 million Tutsi before the war, of which at least 100,000 have been
slaughtered. The regional organization (OAU) takes into account the stability of the
country or the legitimacy of its government: it tries to effect a cease-fire, and holds
both parties at the same level. Is this not as if we had wanted Hitler to reach a truce
with the Jews? (The comparison is not perfect but the proportions coincide.)

And, most importantly, I alerted Prague, our ‘‘non-non’’ group wanted to consult as
to whether there might not be some other way for the Security Council to react than
by simply pulling out UNAMIR, ‘‘of which at this moment only 450 men are left in
the country.’’ 40
On the following day we received a letter from Claude Dusaidi, RPF’s representative in the UN, titled ‘‘Genocide in Rwanda.’’ 41 Dusaidi pointed out that the
Rwandan government’s goal was not victory over the RPF but, rather, the extermination of the Tutsi. And, among other things, he demanded the creation of a
war-crimes tribunal.
At about this time, I called Ambassador José Ayala-Lasso. This Ecuadorian
diplomat had been appointed the UN’s first high commissioner for human rights—
coincidentally, on 5 April 1994, the very day of the plane crash. He had been worried
about Rwanda; I urged him to go to the country as soon as he could. In the event, he
visited on 11 and 12 May and talked to all sides. Even he, however, in the report
published on 19 May, still described Rwanda as ‘‘a human rights tragedy,’’ avoiding
the word ‘‘genocide.’’ 42

The Czech Draft Presidential Statement
On 28 April, my delegation began a fairly daring battle to get the Security Council,
which effectively continued to ignore the slaughter of the Tutsi, to make some meaningful statement. In an interview at the time I pointed out that 80% of the attention
that the Security Council had devoted to Rwanda concentrated on the fate of our
blue berets and the remaining 20% on the civil war. We had said nothing about the
slaughter, and at a certain point I realized that we would be a laughingstock around
the world if we did not finally come out with a statement on this topic. So I prepared
a draft Presidential Statement on the issue.
The Security Council issues two principal types of public documents. One is the
resolution, which is subject to voting; the other is the presidential statement. Though
they are called ‘‘presidential,’’ these statements are in fact issued by the entire
Security Council. They are not legally binding, and thus don’t have the same weight
as resolutions; however, precisely because they are not voted on, their adoption
requires consensus: all UNSC members must agree to every word of the text.
The Czech draft Presidential Statement43 was unusual, intentionally and consciously. We deviated from customary usage in several respects. We took note of
information that the Security Council had been receiving from the UNSG, but
we also, and specifically, appreciated information received from generally highly
regarded NGOs. This was unheard of: on the one hand, we were intimating that the
secretary-general had not been informing us sufficiently broadly, and on the other
hand (this was more of a technical matter), we were referring to documents that
had not been blessed by the UN’s document registration system.44 Yet we were very
attached to the references to NGOs, because our most valuable and most trustworthy
information originated with Africa Watch, Amnesty International, the International
Committee of the Red Cross, and MSF, whereas the UN Secretariat did not furnish
much of value.
Our draft warned the so-called interim (Hutu) government of Rwanda of its
responsibility to rein in all military and paramilitary elements responsible for the
ongoing brutalities. In particular, however, our draft contained the following formulation: ‘‘The Security Council reaffirms that the systematic killing of any ethnic
group, with the intent to destroy it in whole or in part, constitutes an act of genocide
as defined by the relevant provisions of international law.’’
‘‘The Security Council,’’ we continued,
points out that genocide cannot be condoned or tolerated, let alone justified, under
any circumstances: not by civil war, not by the death of a leader, whatever suspicions
surround it, not by past history. The Council further points out that an important
body of international law exists which deals with perpetrators of genocide.

As I had expected, we didn’t achieve any immediate success, but some reactions
still surprised us by their sharpness. I was taken aback, for example, by the reaction
of the British ambassador, Sir David Hannay, who observed that such a presidential
statement would turn us ‘‘into a laughingstock’’ and that in these matters ‘‘we should
leave the leading role to the African group.’’ The French ambassador, Jean-Bernard
Mérimée, argued in turn that according to his information, brutalities were committed
not only by Hutu on Tutsi but also by Tutsi on Hutu. In reaction, I carefully analyzed
the sources of our information (after all, the French MSF had only recently met with
the president of the Security Council) and why I trusted these organizations, and
invited him to elaborate similarly on his information about alleged Tutsi atrocities
and to clarify its origin. He never reacted to this invitation. (This was yet another
small stone fitting into the mosaic of suspicions I had developed concerning France’s
policy on Rwanda.)
Ibrahim Gambari, Nigeria’s ambassador, then further muddled the outcome of
our draft statement—though probably unintentionally, seeing that he was one
of the most decent ambassadors on the Security Council, and my good friend. He informed us about a meeting the previous day of the African Regional Group in the
UN, which dealt with Rwanda. On basis of that meeting, he proposed his own draft
presidential statement, which sought a sort of African solution, including, among
other things, the involvement of the Central Organ for Conflict Prevention, Management and Resolution that apparently functioned under the umbrella of the OAU. I
had never heard of this Central Organ (which in and of itself didn’t mean much),
but in addition, it didn’t seem to have a very successful track record. These Nigerian
ideas struck me as a chimera; they would not have led to anything sensible, and,
unlike our draft, they didn’t even characterize the situation in Rwanda as genocide.45
The ensuing discussion combined reactions to both drafts. The effort that
informed ours—namely, that the UNSC should finally dare to describe the Rwanda
slaughter as genocide—was watered down; those who rejected that designation completely found it easy to focus on the African draft.
As the discussion progressed (still on 28 April), Colin Keating, president of the
Security Council for April as ambassador from New Zealand, attempted to blend the
two texts so that we could issue some presidential statement at all, of any kind. By
this time, more than three weeks had elapsed since the beginning of the holocaust,
and hundreds of thousands of people had been massacred. We argued for hours on
end over every sentence, every word. And when it appeared that all the negotiations
and all the arguments were going nowhere, Colin played his final trump card: his
delegation rewrote the draft presidential statement, as it had emerged at that
moment, into a draft UNSC resolution.
This was an absolutely brilliant maneuver. Unlike a presidential statement, a
resolution didn’t require unanimity. And so, if the Security Council was unable to
agree on a presidential statement, the New Zealand delegation, supported by other
friendly delegations (including, naturally, the Czechs), could present a draft resolution, possibly with even tougher language. Those who didn’t like it could vote against
it—and at least show their true colors. And even if any of the permanent members
ended up vetoing the resolution, this would indicate the unbelievable—that a holder
of the UNSC veto power was in agreement with genocide!
A technical comment needs to be made here. Any draft resolution or presidential
statement is first issued by the Security Council internally, in blue (as opposed to
black) ink. Such drafts are discussed as ‘‘texts in blue.’’ The actual document can be
issued only twenty-four hours later. Even during these final twenty-four hours, the
Security Council (or the co-sponsors of the text) can agree to some final changes, if
necessary. This possibility, however, is used quite rarely.
Now, Colin timed his maneuver for the last possible moment. Only two days
remained of New Zealand’s presidency. Colin came out with his move just before
midnight on 28 April. His draft resolution would have got the required twenty-four
hours ‘‘in blue’’ by midnight on 29 April—and he would still have time to convene
a public, official meeting of the Security Council for 30 April, the last day of New
Zealand’s presidency, and have this draft voted on.
A draft resolution thus hung like the sword of Damocles over the heads of
the hesitant members. Even so, negotiations were very complex. We were already
completely exhausted when we fought over the last remaining issue—namely, how
to apportion the blame for the continuing catastrophe between the Hutu and the
Tutsi. The debate featured two clear-cut opinions: France, for example, wanted to
divide the blame ‘‘equally,’’ whereas New Zealand, the Czech Republic, and several
other delegations saw the carnage as unambiguously the work of the Hutu extremists.

Battered by the long hours, Security Council members might even have been
prepared to accept some not completely repugnant formulation, if only to be able
to retire—by now it was long past midnight, in the early hours of 29 April. I don’t
recall the final formulation we thought we had reached, but when Colin asked
whether we could all agree to it, it was quiet around the table. For a long moment
it seemed that the negotiations were over. Eventually, though, I couldn’t help myself:
the text still put too much weight on some spurious guilt of the Tutsi. It was as
though the Jews were being responsible for their own extermination by the Nazis.
I spoke up—the language still wasn’t acceptable to me. Like-minded colleagues,
especially from the ‘‘non-non’’ group, sighed in relief: they didn’t like the proposed
language either. This last skirmish then ended up with language improved even
a little further, thanks to the chiseling skills of the British ambassador. ‘‘Attacks
on defenceless civilians,’’ we ended up agreeing, ‘‘have occurred throughout the
country’’—this formulation was a concession to those who wanted to share out
the blame equally, but at least it spoke about ‘‘the country’’ and not about tribal
or political ‘‘groups.’’ But the sentence continued—‘‘especially in areas under
the control of the armed forces of the interim government of Rwanda,’’ that is, the
Hutu. So in the end we attributed blame where it belonged.
Not surprisingly, not a word remained about the work of and information from
NGOs that the Czech delegation had stressed in our original draft. I wrote to Prague
that China and Oman were particularly loath to allow for a precedent of the Security
Council’s reacting to information from NGOs.46
The word ‘‘genocide’’ was not mentioned either. At least an oblique reference
to genocide appeared, though, as the statement recalled that ‘‘killing of members of
an ethnic group with the intention of destroying such a group in whole or in part
constitutes a crime punishable under international law.’’ This crime, of course, is
the one called genocide—even though the word itself was not used in the text. New
Zealand’s draft resolution, ‘‘in blue,’’ which had been held in reserve, went into the
archives, and the presidential statement initiated by my delegation was accepted,
albeit rather too watered down for our taste.47
The Czech presidential statement initiative that New Zealand, in the president’s
chair, crocheted through the negotiations was our most intensive effort to influence
the Security Council’s deliberations on Rwanda. It was also the only occasion during
our two-year stint on the Security Council when the Czech delegation by itself
initiated a text of any document. Even though we did not succeed, or at least not
without the text’s being greatly watered down, I consider this to have been one of
the most important of our efforts in the Security Council. It is not very well known,
because the Security Council holds its consultations behind closed doors and its
‘‘internal matters’’ only seep out. This draft, and Czech public statements at formal
Security Council sessions, presented the overall view of our country, one that eventually received broad international recognition.

Genocide—The Expression
And so we found out yet again, the hard way, while discussing this presidential
statement, that the word ‘‘genocide’’ was taboo in the Security Council. Nobody
used it publicly, however clear it was that this was exactly what was taking
place. Nobody used it because using it would have legal repercussions. Genocide is
forbidden by the international Convention on the Prevention and Punishment of the
Crime of Genocide (UNCG) of 1948; and, in addition, the UNCG confers a duty to punish génocidaires. The United States, always weighing ever so carefully the legal
implications of any step, did not intend, or did not wish, to act on this duty. Its
representatives argued that in the case of Rwanda one could at most talk about
‘‘acts of genocide,’’ but not about genocide as such. I have never understood the
distinction between the two.
This US position evoked a certain echo in Czech diplomacy as well. During a
nighttime ride through the streets of New York, Alexandr (‘‘Sasha’’) Vondra, at the
time first deputy to Foreign Minister Jozef Zieleniec, suggested that I moderate
my statements concerning Rwanda. He had just arrived from Washington and was
perhaps conveying the reaction of the US administration. I simply opened the daily
paper and pointed out one article after another on the ongoing atrocities. The
newspapers had a clear picture of the situation, and so did I. Sasha didn’t insist,
and I moderated nothing.
On the one hand, the Security Council’s inability to come to grips with the situation was caused by the blinders worn by some countries had (the American ‘‘acts of
genocide,’’ the difficulties that some Third World countries had in view of their own
policies toward minorities). On the other hand, for many of us, the Rwanda events
fell so dramatically out of the normal curve of nations’ possible behaviors that one
instinctively refused to believe them. Fifty years after the term ‘‘genocide’’ was first
introduced into the glossary of international politics, as a consequence of the Shoah,
and twenty years after the holocaust launched by the Khmer Rouge, it was hard
to admit that we were dealing not with a historical category but with an acutely
contemporary one, not with a one-off event but with a recurring one.
Apart from that, I detected a soupçon in some of the remarks, along the lines of
It’s easy for you Czechs to point fingers when you are not obligated to deal with any
consequences. Are you perhaps going to send your soldiers to Rwanda? This, of
course, was a cheap argument; if it were true, it would imply that smaller countries
have no business at all sitting around the Security Council table. And, in addition,
while the Czech Republic had no soldiers in Rwanda, it had deployed them in a
long list of other difficult and dangerous places; if we had none in Rwanda, it was
more a result of the random selection of where our soldiers went than of a deliberate
policy of avoiding that country.
The fact that for weeks on end nobody publicly used the word ‘‘genocide’’ was, in
my view, symptomatic of the complete collapse of the UN Secretariat’s responsibility
and of the Security Council’s impotence. In the end, I became the first official to
use the expression publicly, in a public session of the UN Security Council. (During
informal consultations, behind closed doors, several of us had been using the term
for some time now.)
The opportunity to make the point in public arose on 5 May 1994. A UNSC
session had been convened to deal with Mozambique, but I managed to insert a
reference to Rwanda into my remarks: ‘‘Different countries of the cone of Africa
south of the Equator,’’ I said,
are facing an exceptionally broad array of political circumstances at this moment.
On the one end of the spectrum, there is the hell of Rwanda. My delegation is
appalled by the situation in that country and has been shocked by the fact that
neither the Security Council nor the UN Secretariat has so far managed to describe
the massacres in Rwanda with the only word that fits them—namely, genocide.48

And the word was out in public, for what it was worth.

Resolution 918/1994
The presidential statement of 30 April was better than nothing, but the Security
Council still hadn’t started working on a resolution that would not only comment on
the Rwanda massacres but also do something about them. Eventually, such a resolution was adopted—but not until May. The first public, official, formal meeting on
Rwanda took place only on 16 May. On that occasion, I started my own statement
forcefully: ‘‘The crocodiles in the Kagera river and the vultures over Rwanda have
seldom had it so good.’’ The ambassador of Djibouti, sitting to my left, snickered.
They are feeding on the bodies of thousands upon thousands of children, women,
hundreds of whom were pregnant, and men who have been hacked to death during
the past six weeks by what has turned out to be a most vicious regime.
The massacres include 4,000 killed in Kibeho; 5,500 butchered in Cyahinda; 800
assassinated in Kiziguru; 500 slain in Rukira; 2,500 slaughtered in Kibungo; another
4,000 have been murdered in Shangi, a parish in the Cyangugu prefecture, and 2,000
in Mibirizi, also in Cyangugu. This is the same Cyangugu where for several weeks
now, many thousands have apparently been trapped for weeks on end in a stadium
without any relief. Surely one wonders whether the dead are not better off than the
living.

By now, the Djibouti ambassador had long stopped snickering.
I hadn’t finished.
So we have some 200,000 Tutsi lives lost [this was the number offered by the secretarygeneral], out of a total population of about one million—20 per cent of all of Rwanda’s
Tutsi. Each one of us can figure out how many lives such a percentage would represent in his own country, for his own people. This situation is being described as a
humanitarian crisis as though it were a famine or perhaps a natural disaster. In the
view of my delegation, the proper description is—genocide.49

It was a chilling presentation, perhaps the strongest I ever delivered in a public
session of the Security Council. For one thing, it was the first public presentation on
Rwanda (consultations having been closed to the public) where I had the opportunity
to present our overall evaluation of the situation. I spoke about the slaughter being
executed by the Hutu on the Tutsi and about the impropriety of trying to hypothetically ‘‘spread the blame around,’’ an approach for which there was no evidence. (This
was an oblique attack especially against the occasional arguments of France.) I spoke
about the conceptual difference one must make between victims of war, albeit a civil
war, and one-sided sacrifices of civilians far behind the front line. On the other hand,
I refused any ‘‘collective guilt’’ of the Hutu and pointed a finger specifically at the
butchers of the Presidential Guard and government military and gendarmerie units,
all of which had been linked with former president Habyarimana. I also drew attention to the inflammatory Mille Collines radio station.
In conclusion, I reviewed the evolution of the Security Council’s approach over
the previous six weeks: first the absolute shock, when we hesitated even to believe
the overall horror of the ongoing massacres; then the worry for our own units,
after the ten Belgians lost their lives; then the courage of UNAMIR, which, in
unbelievably uneven circumstances, managed to save at least the bare lives of at
least a few tens of thousands of desperate souls in Kigali. I saluted their courage,
as well as the NGOs, ‘‘which have done so much to apprise us of the true nature of
the conflicts in Rwanda.’’ This, in turn, was an oblique criticism of the Secretariat for
not informing the Security Council well enough.

At this meeting, the Security Council approved Resolution 918/1994 (co-sponsored
by the Czech delegation), which directed the return of UN units to Rwanda.50 After
six weeks of horrors, we had finally managed to decide to boost UNAMIR’s troop
strength up to 5,500 and to strengthen its mandate. Even that was not easy: as I
wrote to Prague,51 the Security Council found it taxing to deal with the views of the
United States, who were very wary of the operation’s failing. They feared that in a
situation where neither party agreed with sending UNAMIR in and neither was prepared to abide by a cease-fire, the danger was dramatically increasing that UNAMIR
would find itself in the midst of a bloody conflict, as in Somalia. And so, while the
United States was prepared to contribute up to one-third of the costs of this operation, the perspective of possible victims decreased the chances that the US Congress
would agree to this financing.
Disregarding the opposition of one of its members, namely Rwanda itself, the
Security Council decided to impose an arms embargo on the country. The resolution
was voted on in parts—an exceptional measure, used very seldom, in situations
when this or that member objects to just this or that paragraph of the draft. The
representative of Rwanda objected specifically to Part B, which imposed the arms
embargo.
That the Rwandan (Hutu) government would even take part in this session, after
six weeks of incessant slaughter, bordered on the grotesque. It was attended by the
Minister of Foreign Affairs and International Cooperation (!) of the murderous Hutu
‘‘interim government,’’ a certain Jérome Bicamumpaka. Colin Keating, New Zealand’s
ambassador, subjected him to scathing sarcasm and expressed his astonishment that
we had even allowed him to take up Rwanda’s place on the Security Council.52
The representative of Rwanda, said Keating, ‘‘does not represent a State. He has
no legitimacy and is merely the mouthpiece of a faction.’’ (The representative in
question is now facing responsibility for his part in the genocide at the Arusha
international tribunal.)

The Hurricane Abates
A few days later, the secretary-general sent his people to Rwanda to prepare the
new phase of UNAMIR’s activity. (The delegation consisted of his deputy, Iqbal
Riza of Pakistan, and Canadian Major-General J. Maurice Baril, Kofi Annan’s
military advisor for PKOs.) The Hutu regime in Kigali, meanwhile, was teetering on
the brink, but it still had the strength to massacre people. The regime still controlled
the capital, but its airport was now under RPF control. (At about this time, SRSG
Jacques-Roger Booh-Booh pulled out of Rwanda. He was to visit several African
countries and request their good offices in resolving the Rwanda conflict. One might
say, none too soon! More recently, he has apparently given testimony at the International Criminal Tribunal for Rwanda—in defense of the alleged génocidaires.)
Toward the end of May, the RPF and the Rwandan government forces (RGF)
started talking, under the auspices of the UN, for the first time since 6 April, when
the slaughter commenced. It still wasn’t over, though, and during their first meeting,
the RPF demanded an end to the massacres. The RGF allegedly asked their units
and the militias to be ‘‘more tolerant’’ of the Tutsi, but as late as 28 May they
nevertheless massacred some 500 Tutsi who had sought shelter in a cloister north
of Kigali.
The UNSG issued another report on Rwanda on 31 May. No longer could he
be mealy-mouthed. Here he confirmed our own information about the breadth and depth of the cataclysm that had engulfed Rwanda: ‘‘There can be little doubt that it
constitutes genocide,’’ he confirmed, more than three weeks after I had first publicly
used this expression in the Security Council.53 ‘‘My delegation,’’ I said subsequently
in a Security Council meeting, ‘‘is troubled that it has taken so long for the Secretary
to use this description in his reports, on which the Security Council bases its work
heavily.’’ 54

Dénouement
In June 1994, three months after it had first swept the country, the tsunami of
murders finally began to ebb. The greatest merit for this goes to the RPF, which
had continued its civil-war offensive (and seldom has a war been more civil than
here) and was crushing the Hutu forces. One might say that throughout the country
the RPF was liberating the miserable remnants of Tutsi who had not been murdered;
but, in fact, day after day they were faced with further and further evidence of the
terror of extremist Hutu.
In these circumstances, France made an offer to the Security Council: it would
undertake its own operation, allegedly to alleviate the humanitarian situation
further by attempting to protect the endangered civilian population. It wasn’t clear
why France had suddenly become so solicitous, and various reservations and
objections were voiced both in the Security Council and beyond. These doubts, rather
exceptionally, found expression even during the vote on the French draft resolution,
from which Brazil, China, New Zealand, Nigeria, and Pakistan eventually abstained.
In my temporary absence, the Czech delegation didn’t figure that anything could go
wrong with the French initiative, and ended up supporting Resolution 929/1994,
which authorized Operation Turquoise.55
Only after some time did we understand what France had been up to. It became
clear that France was very anxious about the unstoppable advance of the RPF and
greatly feared for its protégés among the Hutu leadership. Operation Turquoise
thus, in essence, blasted the way for the Hutu génocidaires to escape from the country, mainly to the neighboring Democratic Republic of Congo (DRC). A number of
French soldiers were apparently shocked when they realized, upon arriving in the
country, who it was they were supposed to protect.
The murders didn’t end even during this operation, though. In the south of
the country—for example, in the forests and caves of the Bisesero region in Kibuya
province—Tutsi had for weeks and months been fighting and resisting Hutu inroads,
in an uneven struggle, without arms and eventually without food.56 (Bisesero is
today one of the main symbols of Tutsi resistance, as I witnessed during my 2004
visit to the Kigali genocide memorial on the occasion of the tenth anniversary of the
holocaust.) After the French arrived, multitudes of Tutsi fell into a trap: believing
that they would now be safe, many descended from the mountains, only to be
murdered by the Hutu, as late as June 1994. Only about 1,000 people survived in
the area, where some 50,000 had originally sought refuge. One cannot say that this
was France’s intention; but there is no doubt that they went to Rwanda to protect
the Hutu, not out of any great regard for the Tutsi.
A minor concluding comment: in July, Ambassador Bizimana, representative of
the Hutu, made his last appearance in the Security Council. Long before then,
he had stopped speaking up in informal consultations, apparently on the advice of
the French themselves. Now he disappeared from New York, along with the contents of his delegation’s bank account.57 For a while, Rwanda’s seat fell vacant. On 2 September 1994, it was taken up by Ambassador Manzi Bakuramutsa, representing the new Tutsi-led government.

What about the génocidaires?
The RPF ended up defeating the Hutu militarily. The Hutu administration—the
so-called interim government, the government’s military, the Interahamwe, various
militias, Radio-Télévision Libre des Mille Collines—were all escaping the country.
Masses of ordinary people were also crossing the borders to Tanzania and the DRC.
I watched on television the slowly moving masses with their cattle-drawn wagons.
They did not give the impression that their lives were threatened, that they were
facing a clear and present danger. This is not to say that murderers among them
had nothing to fear, nor to exclude the possibility that a great proportion of Hutu,
perhaps even the majority, took part or were forced to take part in the slaughter.
The TV images, however, left the impression of an orderly exodus, an exodus probably
organized by the Hutu extremist wing. The days and weeks that followed only
confirmed this impression.
The Hutu exodus amounted to an export of Rwanda’s problems. Refugee camps
in neighboring countries turned into ulcers on the body of Central Africa. There
were concerns for the refugees themselves, that is, for their living conditions, for the
possibility of return, and so on; in addition, though, the camps were under the strict
control of the Hutu militias, who forcibly prevented from returning even those who
wanted to go back, and could have gone back, to Rwanda. The militias, defeated in
the civil war, continued to spread disturbances from beyond the borders. Based in
the refugee camps, they ‘‘continue to spew hatred against . . . their intended victims
who got away. They preach hatred, operate incendiary radio stations, keep an iron
hold over the rest of the camp population, prevent ordinary people from going back
to their homes and fields, throttle efforts of humanitarian operations—indeed, they
are possibly preparing for a renewal of the war,’’ as I argued in the Security Council
in November 1994, months after a degree of order had been established in Rwanda
itself.58
For the new Rwandan government, now headed by RPF politicians, these refugee
camps represented a constant security threat. Their chieftains spread their toxic
influence throughout Central Africa, and one can say that a number of the area’s
problems since, especially in the DRC and in Burundi, stem from unsettled accounts
with the perpetrators of the Rwandan Genocide and the consequent security concerns
of the Tutsi government in Rwanda.
One task remained for the Security Council: to arrange for the settling of
accounts. In early June, when even the secretary-general had come around to
describe the events in Rwanda as genocide, I said in the Security Council that one
doesn’t use the word ‘‘holocaust’’ lightly.
But today, as we commemorate the 50th anniversary of D-Day, we reflect upon the
Second World War as a war directed against a regime which became anathema to
the civilized world precisely because of it having unleashed a holocaust. The regime
in Rwanda has been attempting to do something similar—with machetes instead of
gas chambers; with the notorious interahamwe, comparable to the SS; with [specified
political parties] comparable to the Nazi party. It was precisely to forestall the
re-emergence of such regimes that this Organization, the United Nations, was created
almost 50 years ago.
Genocide is a crime, and, to state the obvious, where there is a crime there are
criminals.59

Three weeks later I elaborated,
The conflict in Rwanda has led to massive and systematic violations of a whole series
of international agreements and conventions—including, to name just a few, the
Universal Declaration of Human Rights, the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, the Convention on the Prevention and
Punishment of the Crime of Genocide, the Convention against Torture and Other
Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment, the Convention on the
Rights of the Child, and—it goes almost without saying—of international humanitarian law . . . Provisions of the Convention on the Non-Applicability of Statutory
Limitations to War Crimes and Crimes against Humanity may well be applicable to
the circumstances of Rwanda.60

How to deal with the criminals? Their crimes violated the basic principles of
international law. The logic of the matter would require that the Security Council
react in a way parallel to its reaction to the conflicts in the former Yugoslavia and
that it create another ad hoc tribunal—something RPF’s Claude Dusaidi had, after
all, called for at the end of April. And this is exactly what the Security Council
decided to do, in its Resolution 955/1994.61 The lion’s share of the merit for reaching this decision—as, indeed, in so many other aspects of resolving the Rwandan
catastrophe—goes to the New Zealand delegation.62
These ad hoc tribunals were the only possibility available for international
settlement of war crimes or crimes against humanity, given that any project of an
overall, generic international criminal tribunal was at the time still in its infancy.63
I pointed this out in the Security Council. The decision to establish a specific tribunal
for Rwanda, I observed, ‘‘might signify a breakthrough in creating mechanisms that
would impose international criminal law . . . New concepts of international criminal
law have been developed—war crimes, crimes against humanity, genocide, and
so on—while rules of procedure have remained quite underdeveloped since the
Nuremberg trial.’’ 64
Punishment is one thing, justice is another, and national reconciliation is something else again. ‘‘The Tribunal,’’ I said in the Security Council,
might become a vehicle of justice, but it is hardly designed as a vehicle of reconciliation. Justice treats criminals whether or not they see the error of their ways; but
reconciliation is much more complicated, and is certainly impossible until and unless
the criminals repent and show remorse. Only then can they even beg their victims for
forgiveness, and only then can reconciliation possibly be attained.65

Yet remorse, regrets, never mind repentance, were clearly not something one could
expect from the Hutu génocidaires—certainly not from those who had left the
country and were mobilizing against the Tutsi from across the borders.

In Conclusion
The Rwandan Genocide took place in 1994, but it is still a live matter in Central
Africa. The flight of the Hutu génocidaires to neighboring countries broadcast the
seeds of Rwanda’s catastrophe far and wide. Neighboring Burundi, which I visited
twice during my tenure on the UNSC,66 is engulfed in a Tutsi–Hutu rivalry as
well.67 The eastern part of the DRC has turned into a theater of an unclear and
terrifically bloody war that over time has involved several other African countries,
from Uganda to Angola and definitely including Rwanda. Permanent concerns for
the security of their fellows have led current Rwandan leaders to hard-to-understand
adventures in the DRC. One talks about a ‘‘thirty-year war’’ in Africa; one talks about millions of dead victims, of which Rwanda itself lost perhaps 800,000 (we will
never know the exact number). One can say without stretching the point that some
of the roots of Central Africa’s current warfare grow out of the carnage in Rwanda.
Who sows the wind, reaps a whirlwind.
The United Nations has reflected on its role in this catastrophe. After he was
elected UN Secretary General, Kofi Annan established a committee that analyzed in
detail the entire role of the organization, its Secretariat, and the Security Council.68
Important participating countries have also examined their positions and policies.
During his visit to Rwanda, US President Bill Clinton expressed regret for his
government’s policy during the genocide.69 Senate hearings took place in France,
and Belgian parliamentarians also examined their country’s role. In her memoirs,
Madeleine Albright discusses her lack of information and the incorrect US evaluation of the situation, which attempted to fit Rwanda into a template derived from
elsewhere. She sums up the US role thus: ‘‘The lessons we thought we had just
learned in Somalia simply did not apply in Rwanda. Somalia was something close
to anarchy. Rwanda was planned murder. Somalia counseled caution; Rwanda
demanded action.’’ 70
The position of the Czech Republic in this crisis was a principled one, and we
followed it as best we knew how. During the 1930s, British Prime Minister Neville
Chamberlain didn’t want to commit his country to the cause of Czechoslovakia
(threatened at the time by Nazi Germany), ‘‘a small far-away country which no one
knows.’’ For us, Rwanda, too, was a small far-away country we hadn’t known much
about; but it was precisely our historical experience with the Western diplomacy of
the 1930s that obligated us to act differently.
Czech positions derived from one of the key principles of Czech foreign policy—
respect for human rights. New Zealand was even more active than we were, probably
because of their much longer diplomatic experience and the legal mind of Colin
Keating, their superb ambassador and former justice minister. But even years later,
the role of the Czech Republic and Czech statements and positions in the bog of
those months look good. Our standpoints, our formulations, our initiatives, are to
this day quoted in most publications that deal with the role of the Security Council
during that period.71 We are remembered in Rwanda, and whenever diplomats from
the Czech Embassy in Kenya visit the country, the role of the Czech Republic on the
UN Security Council in 1994 is recalled with gratitude.
For me personally, Rwanda was a key formative personal, diplomatic, and
political experience. It strengthened my realization of how indispensable it is to act
in accordance with one’s own internal moral compass, in accordance with the basic
principles one adheres to, even if they cannot always be defined simply or briefly.
Diplomatically, since Rwanda (and since the Srebrenica carnage that the Security
Council dealt with in 1995), I have been fully conscious of the need to stand up
against any danger of extermination of any people, anywhere. And politically, the
red line beyond which one simply cannot make further compromises became even
clearer.

Notes

1. An earlier version of this article appeared in the Czech journal Mezinárodní vztahy, no. 3 (2004): 45–65.

2. The background of the situation in Rwanda, the civil war, the role of the UN, and the genocide is covered in an extensive and ever-expanding list of sources, each containing additional references. Ryszard Kapuściński, Heban [Ebony] (Warsaw: Czytelnik, 2003), 174–92, serves as a possible brief introduction. (Alas, I am not aware of an English translation.) Rwanda itself is covered in, e.g., Gérard Prunier, The Rwanda Crisis: History of a Genocide (London: Hurst, 2002). Michael Barnett, Eyewitness to a Genocide: The United States and Rwanda (Ithaca, NY: Cornell University Press, 2002), is a detailed work about the UN’s involvement. Linda R. Melvern, A People Betrayed: The Role of the West in Rwanda’s Genocide, 2nd ed. (London: Zed Books, 2009), is exceptional. (The citations that follow below are from the book’s first edition, however.) Alison des Forges, “Leave None to Tell the Story”: Genocide in Rwanda (New York: Human Rights Watch, 1999), may contain the most extensive non-UN documentation.

3. All official UN documents on this matter for the period in question are contained in an extensive collection, The United Nations and Rwanda, 1993–1996 (New York: United Nations, 1996). The text of this resolution is found on pages 221–31.

4. In European African studies, these two peoples are usually discussed as “tribes,” though differences between them are really not the same as those between actual tribes. These distinctions, however, are not the subject of this essay. Kapuściński, Heban, explains the matter clearly.

5. UN and Rwanda, 170–201.

6. UN and Rwanda, 251–52.

7. Technically, PDD-25 was not issued until 3 May 1994, but US diplomats followed its guidelines for months before that. Its actual text is confidential, but a summary and discussion of it can be found on the Internet through the Federation of American Scientists, http://www.fas.org/irp/offdocs/pdd25.htm (accessed 9 July 2010). See Barnett, Eyewitness to a Genocide, 139, for a discussion of its influence on US decision making.

8. Madeleine Albright, Madame Secretary: A Memoir (New York: Miramax Books, 2003), 147.

9. Dallaire has written about his tragic Rwandan experience in Roméo Dallaire, Shake Hands with the Devil: The Failure of Humanity in Rwanda (Toronto: Random House Canada, 2003).

10. All statements are recorded in the provisional verbatim record of the 3326th meeting of the UN Security Council, UN Doc. S/PV.3326, http://www.un.org/Docs/journal/asp/ws.asp?m=S/PV.3326 (accessed 28 June 2010). (Within the UN document numbering system, “S” indicates a UNSC document, “PV” stands for “provisional verbatim record”—in fact, there are no others—and 3326 is the consecutive number of the UNSC meeting in question.)

11. The Czech Republic’s Permanent Mission to the UN sent almost daily summaries of its work to Prague and other interested Czech embassies around the world. These were not classified, and I therefore quote them freely. Eventually they were formatted with the consecutive number for the given year, a file number, and a date. I quote here from Summary 2/1994, file No.1016/93 [sic], 4/1/94. All translations into English are my own.

12. The text “Political Situation in Rwanda” was appended, unnumbered, to a summary sent to Prague. UN and Rwanda contains various documents from various sources, but not documents from the RPF.

13. I have a copy of this telegram in my archive but am not sure whether it was ever published in its entirety. This telegram, too, is missing from the UN and Rwanda sourcebook. The telegram itself and the background to the information it contains are extensively treated in L.R. Melvern, A People Betrayed: The Role of the West in Rwanda’s Genocide (London: Zed Books, 2000), 91–92.

14. I never understood the role of Marrack Goulding, at the time under-secretary general for political affairs. He was bound to play an important role in the flow of information, but his book Peacemonger (London: John Murray, 2002), which deals with a number of PKOs, is deafeningly silent about Rwanda.

15. UN and Rwanda, 31.

16. UN and Rwanda, 32.

17. This little skirmish of mine with the secretary-general intrigued a couple of young Danish journalists, who covered it extensively at the time: see, e.g., Martin Burcharth, “Tjekken der taler Boutros-Ghali imod,” Information [Copenhagen], 7–8 December 1996.

18. I have some of these reports in my archive, but not the one dealing with the critical date.

19. For Gharekhan’s recollections of the Rwanda developments see Chinmaya Gharekhan, The Horseshoe Table (New Delhi: Pearson Longman, 2006), 236–56.

20. Report of the Independent Inquiry into the Actions of the United Nations during the 1994 Genocide in Rwanda (New York: United Nations, 1999), 26.

21. Summary No. 58/94, file no. 2424/94, 7/4/94.

22. UN and Rwanda, 254–55.

23. Summary No. 59/94, file no. 2437/94, 8/4/94.

24. This was true not only for the first few days but at least for the first weeks. “During the critical days between April 15 and 22,” Albright writes, “State Department spokesman Michael McCurry received only one question about Rwanda in his daily press briefings, and that concerned the safety of UN peacekeepers.” Albright, Madame Secretary, 154.

25. Technically, Belgium had been a trustee of Rwanda. After World War I, the League of Nations entrusted the former German colony of Ruanda-Urundi to Belgium; Belgian administration lasted until 1962, when two independent countries, Rwanda and Burundi, emerged on this territory.

26. At the time I hadn’t yet come to understand that these arguments amounted to a delicate maneuver to bless the Security Council’s debate over apparent “domestic” problems. If a domestic problem is such that the number of emigrants and refugees may jeopardize a neighboring country, this is a good enough technical reason for the Security Council to deal with it.

27. Summary No. 60/94, file no. 2438/94, 10/4/94.

28. Summary No. 61/94, file no. 2469/94, 11/4/94.

29. Frank Smyth, “French Guns, Rwandan Blood,” New York Times, 14 April 1994.

30. Frank Smyth, Arming Rwanda: The Arms Trade and Human Rights Abuses in the Rwandan War (New York: Human Rights Watch, 1994). Smyth’s report was published in January.

31. Des Forges, “Leave None to Tell the Story,” 639.

32. Summary No. 61/94, file no. 2469/94, 11/4/94.

33. Summary No. 65/94, file no. 2546/94, 16/4/94.

34. On 15 April, the US delegation received instructions to inform the Security Council that the US favored “full, orderly withdrawal of all UNAMIR personnel as soon as possible.” The instruction continued, “Our opposition to retaining a UNAMIR presence in Rwanda is firm. It is based on our conviction that the Security Council has an obligation to ensure that peacekeeping operations are viable . . . and that UN peacekeeping personnel are not placed or retained, knowingly, in an untenable situation.” Albright, Madame Secretary, 150.

35. UN and Rwanda, 262–65. The document itself, S/1994/470, is dated 20 April, but it reached the Security Council one day later.

36. UN and Rwanda, 268–69.

37. Ibrahim A. Gambari, “Genocide in Rwanda: Shame on the World,” review of Henri Kwami Anyidoho, Guns over Kigali: The Rwandese Civil War—1994 (Accra: Woeli, 1994), West Africa Magazine, date unknown. Gambari was at that time Nigeria’s ambassador to the UNSC. I have his review only in manuscript.

38. Summary No. 69/94, file no. 2603/94, 20/4/94.

39. Summary No. 72/94, file no. 2657/94, 25/4/94.

40. Ibid.

41. Attached to Summary No. 73/94, file no. 2674/94, 26/4/94.

42. See document E/CN.4/S3/3 in UN and Rwanda, 285–90.

43. This draft statement was never officially published; it remained a working document. The text itself is reproduced in the Appendix to this essay. It was made available to participants at a May 2004 conference on the tenth anniversary of the Rwandan Genocide, organized in London by Never Again and the Imperial War Museum. That was the only occasion I am aware of when it was distributed in its original English beyond the confines of the Security Council.

44. The Security Council deals with thousands of documents issued by this or that international organization. NGOs are not generally considered a source of Security Council documentation, however valuable their information may be.

45. For Ambassador Gambari’s recollection of the Rwanda debates see Ibrahim A. Gambari, “The United Nations and the Challenge of Genocide: The Case of Rwanda,” in The Prevention of Genocide: Rwanda and Yugoslavia Reconsidered, ed. Richard H. Cooper and Juliette Voinov Kohler (New York: The New Press, 2003), 267–75.

46. Summary No. 76/94, file no. 2721/94, 29/4/94.

47. For the text of the presidential statement as it was eventually agreed on see UN and Rwanda, 271–72.

48. UN Doc. S/PV.3375, 8.

49. UN Doc. S/PV.3377, 15–16.

50. UN and Rwanda, 282–84.

51. Summary No. 85/94, file no. 2950/94, 17/5/94.

52. UN Doc. S/PV.3377, 11.

53. For the entire UNSG report see UN and Rwanda, 290–97. The report itself is document S/1994/565, dated 13 May 1994.

54. UN Doc. S/PV.3388, 3.

55. UN and Rwanda, 308–9.

56. Des Forges, “Leave None to Tell the Story,” 216–20.

57. For information about Bizimana’s current life in Alabama, see “The Former Ambassador of Rwanda to the United Nations Is Now a University Professor in Alabama,” The Journal of Blacks in Higher Education, no. 36 (Summer 2002): 29.

58. UN Doc. S/PV.3453, 7.

59. UN Doc. S/PV.3388, 3–4.

60. UN Doc. S/PV.3400, 4.

61. UN and Rwanda, 387–94.

62. For Colin Keating’s recollections of the Rwanda events, see Colin Keating, “Rwanda: An Insider’s Account,” Journal of International Affairs 53, no. 1 (1999): 209–30.

63. The statute of the International Criminal Court was signed only in June 1998 and entered into force only in July 2002.

64. UN Doc. S/PV.3453, 7.

65. Ibid.

66. For a report from the August 1994 visit see UN Doc. S/1994/1039, annex.

67. I spoke on Burundi in the UNSC on 28 August 1995; see UN Doc. S/PV.3571, 7–8.

68. See Report of the Independent Inquiry into the Actions of the United Nations during the 1994 Genocide in Rwanda.

69. Clinton apologized, but, as has since become known, he did so only after one of his advisors pointed out to him that he had never before apologized for anything in his life and that doing so might therefore have political value.

70. Albright, Madame Secretary, 154.

71. See, e.g., Des Forges, “Leave None to Tell the Story,” 638–39; Melvern, A People Betrayed, 152; and Barnett, Eyewitness to a Genocide, 134–35.

Appendix: Draft Presidential Statement on Rwanda, Proposed by the
Czech Delegation to the UNSC on 28 April 1994
The Security Council is absolutely appalled and horrified over continuing reports of
indiscriminate slaughter of innocent civilians in Kigali and various other localities in
Rwanda. It notes that according to reliable reports, transmitted to the Council by the
Secretary-General in his Special Report (S/1994/470), the current wave of killings
was started by unruly members of the Presidential Guard, joined by elements of the
Rwandese Government Forces (RGF), over which the interim Government, established
on April 8, had failed to establish its authority. Unruly RGF soldiers were also
responsible for the brutal murders of Mrs. Agathe Uwilingiyimana, Prime Minister,
and several other ministers, of the provisional Government that stemmed from the
initial implementation of the Arusha Accords, as well as for the deaths of 10
members of the Belgian contingent serving with UNAMIR.
In addition to information available from the Secretary-General, the Security
Council has considered information available from well-respected NGOs. All this
information points to one thing: the horrors of Rwanda’s killing fields have few
precedents in the recent history of the world. The Security Council reaffirms that
the systematic killing of any ethnic group, with intent to destroy it in whole or in
part constitutes an act of genocide as defined by relevant provisions of international
law.
The Security Council points out that genocide cannot be condoned or tolerated,
let alone justified, under any circumstances: not by civil war, not by the death of a
leader, whatever suspicions surround it, not by past history. The Council further
points out that an important body of international law exists that deals with perpetrators of genocide.
The Security Council warns the interim Government of Rwanda of the responsibility it bears for immediately reining in and disciplining all elements of the RGF
and of the Presidential Guards responsible for the brutalities. The Council calls
upon the interim Government of Rwanda to assure that any group, organization,
movement, militia or individual under its control should cease and desist from all
acts of genocide against any part of the population of Rwanda. The Council also calls
upon the interim Government of Rwanda to investigate all acts of genocide and to
severely punish those responsible for their commission. The Council furthermore
expresses its hope that forces that are currently engaging the RGF and the Presidential Guard will not resort to comparable countermeasures.

Fiche du document numéro 36310

La République tchèque au Conseil de sécurité des Nations unies : le génocide rwandais¹